Реферат: Лоббирование в Государственной Думе

Термин "лоббизм" произошел от английского lobby, что в переводе – вестибюль, холл. То есть помещение, «где депутаты парламента могут общаться с посторонними»², «где простой смертный может отловить вышедшего из зала заседаний государственного мужа и попытаться убедить его поддержать тот или иной проект»³. Этот термин обозначает также «разветвленную систему контор и агентств, монополий или организованных групп при законодательных органах, оказывающих давление (вплоть до подкупа) на законодателей и чиновников с целью принятия решений (определенных законопроектов, получения правительственных заказов, субсидий) в интересах представляемых ими организаций»⁴. Большая советская Энциклопедия даёт практически аналогичное определение, но поясняет, что «при законодательных органах США»⁵. Этот факт лишний раз подтверждает, что «до 80-х годов у нас считалось, что лоббизма в государстве нет»⁶.

Вот какое определение термину лоббирование даёт Синяева И.М. в своей книге «Паблик рилейшнз в коммерческой деятельности»: лоббирование – «это процесс влияния заинтересованных групп на принятие решений властными структурами», – и дополняет, что это «один из основных приёмов» влияния со стороны различных заинтересованных сторон на полномочные структуры.

Вышеназванные определения дают приблизительно одинаковое толкование понятия лоббирование. Иной подход к его определению встречается в статье В.А. Лепёхина «Лоббизм в России и проблемы его правового регулирования». Автор утверждает, что общепринятое мнение о том, что лоббирование (лоббизм) – это, прежде всего давление на власть, неверно или – точнее – неполно. С его точки зрения, та власть, на которую оказывается давление, всего лишь власть «формальная» (политических институтов в их традиционном понимании – как лиц, принимающих решения), а реальной властью являются те самые силы, которые осуществляют процесс лоббирования. У Лепёхина мы встречаем следующее определение. Лоббизм – «не просто артикуляция (представление) интересов тех или иных групп (социальных, политических, экономических) в структурах власти, а процесс привидения формальной власти в соответствие с властью фактической»⁷.

И действительно, лоббизм (лоббирование) жестко связаны с политической властью. Очевидно, что лоббизма больше там, где больше реальной власти. Иными словами, лоббизм - своего рода признак власти, ее специфическая «отметина». И наоборот, он не будет проявляться там, где власть отсутствует или где она выступает лишь в качестве номинальной силы. Трудно не согласиться с тем, что субъект, не обладающий реальной силой (влиянием), смог бы осуществлять лоббирование. Следовательно, определение Лепёхина В.А., очевидно, более близко к реальному положению вещей.

Перечисленные выше определения понятия лоббирование не исчерпывают всё многообразие данных определений. Но всё же остановимся на рассмотренных, так как в них представлены в той или иной степени разные позиции. Постараемся из данных определений вывести какое-то своё, попытаемся учесть особенности названных определений. Очевидно одно (и встречается во всех определениях): лоббирование – это процесс влияния. Зададимся вопросом, влияния кого на кого? Из вышеназванных определений следует, что это может быть влияние управляемой составляющей общества (граждане, юридические лица, их объединения), т.е. заинтересованных сторон на управляющую систему. Но мы узнаём также, что значимость управляющей системы может быть и не столь весомой, что управляемая и управляющая системы по своему содержанию могут меняться местами. Таким образом, это напрямую влияет на приёмы лоббирования. В данном случае речь уже не может идти о прошениях, убеждениях и прочих подобных приёмах заинтересованных сторон, а речь идёт об «управлении» в той или иной сфере. Но стоит признать также, что влияние в любом случае оказывается на официальные (в зависимости от тех или иных обстоятельств формальные) институты управления. Из определений видно также, что влияние обусловлено стремлением к достижению определённых целей.

Итак, с учётом вышесказанного можно получить следующее определение. Лоббирование – это процесс влияния заинтересованных сторон на официальные (формальные) институты управления с целью достижения своих целей с использованием определённых приёмов лоббирования, которые зависят от распределения реальной власти между управляющей и управляемой системами в государстве.

1.2. Из истории: зарубежный опыт

В данном случае история лоббирования и зарубежный опыт лоббирования – понятия равнозначные. Это связано, прежде всего, с тем, что в СССР существование данного явления официально не признавалось. Дело в том, что официально признавалось существование лишь двух классов (рабочих и крестьян) и прослойки (интеллигенции). Иначе говоря, ориентация была на социальную унификацию, что, в частности, выражалось в формировании единой новой общности «советский народ». Только одна партия – КПСС – могла выражать общенародные интересы, защищать в наиболее полном объеме разнообразные стремления людей. В связи с этим история, а соответственно и опыт лоббирования в нашей стране, мягко говоря, незначительны. В этом отношении богата практика американского лоббизма.

Лоббирование как термин слово со сложной судьбой. Отметим только, что «политический оттенок» это слово приобрело в XIX столетии в Америке»⁸ (США). Достоверно известно, что традиции лоббизма уходят своими корнями в годы президентства У.С. Гранта (1869-1877гг.). Вечерами восемнадцатый американский президент и его команда после дневных «трудов праведных» имели привычку снимать стресс в одной из гостиниц, точнее, ее вестибюле, который назывался «лобби». Там министры, а так же сенаторы встречались с разными людьми, выслушивали их просьбы и давали слово – зачастую небескорыстно, а за звонкую монету – выполнить их. Так термин «лоббирование» начал обозначать покупку голосов за деньги.

В связи с серией крупных разоблачений сенаторов и следовавших за этим возмущений общественности, начиная с 1907 года, в США был принят ряд законодательных актов, регулирующих и регламентирующих лоббирование в американском обществе. Один из наиболее важных среди них считается закон о федеральном регулировании лоббирования, окончательные поправки к которому были приняты в 1987 году. В соответствии с данным законом в США предусмотрена обязательная регистрация лоббистов и их ежегодная отчётность. Так как лоббизм в США легален, подлежит контролю, закон защищает его интересы. В связи с этим кроме официально зарегистрированных лоббистских организаций, деятельность любых других структур, лиц, защищающих частные интересы, запрещена.

«Но несмотря на мощную законодательную основу, созданные условия цивилизованного взаимодействия лоббистов, и сегодня в практике работы американского конгресса имеют место случаи коррупции и подкупа лиц из властных структур»⁹.

Отметим также, что «сегодня в США лоббирование превратилось в большой бизнес, затраты на который составляют сотни миллионов долларов»¹⁰.

1.3. Деятельность по осуществлению лоббирования

Главная цель лоббирования – добиться закрепления в принимаемых нормативных, законодательных актах частных интересов различных групп и организаций. Процесс лоббирования, по своей сути, оформляет обратную связь с властью, сдерживает одностороннюю командную деятельность властных структур. «Лоббирование в той или иной форме неизбежно в любой политической системе»¹¹. Согласно «Британской энциклопедии» в неё входят следующие элементы:

1. Группы представителей от избирателей, которые могут оказывать давление на комитеты в законодательных собраниях.

2. Общественные служащие, которых можно «задержать за пуговицу» для доверительного разговора в кулуарах.

3. Система рассылки писем или организованных телефонных звонков по организованному сценарию.

4. Система выдвижения и вознаграждения кандидатов от организаций и групп на важные посты.

5. Массированные кампании по информированию общественности (паблик рилейшнз).

6. Участие в работе разных комиссий.

«При любом лоббировании действуют два обязательных условия»¹²:

1. С точки зрения информационного обеспечения нужны специалисты, знающие сам вопрос лоббирования, владеющие компетентными аргументами и данными, обосновывающими важность предлагаемого решения.

2. Для реализации механизма лоббирования нужны оперативные, авторитетные люди, способные устанавливать необходимые контакты и связи с представителями соответствующих учреждений.

Отметим также, что данная деятельность не должна противоречить основным принципам законности, существующим в обществе. Более того, необходима правовая база, регулирующая деятельность по осуществлению лоббирования. Она способствует формированию цивилизованного подхода к данному процессу. «Законодательство о регулировании лоббизма позволяет заложить в основу деятельности лоббистских организаций определённые этические принципы, нормы, правила и традиции»¹³. Но отметим, что вышесказанное не означает, что закон должен устанавливать сколько-нибудь жёсткие рамки, внутри которых должны действовать все желающие продвигать свои интересы во властных структурах. Он лишь призван обозначить форму взаимодействия с властью.

«Среди основных направлений в работе лоббистов»¹⁴ выделяют следующие:

1. Поиск достоверной фактической информации. Эта информация сосредоточена в огромном количестве фактов, статистических данных, экономической информации, экспертных оценок и решений в структурах госаппарата.

2. Оценка действий представителей государственной власти. Лоббисты предсказывают ход законотворческой деятельности и рекомендуют соответствующие действия в процессе их рассмотрения.

3. Защита позиций своих клиентов. Лоббисты имеют возможность и стремление донести до властных структур мнения и интересы различных кругов общества, что, безусловно, влияет на принимаемые решения.

Помимо данных направлений лоббистской деятельности можно выделить ряд других, которые будут зависеть уже от типа решаемых вопросов (экономические, административные и др.).

Есть два основных пути осуществления лоббирования: закрыто, когда работа ведётся непосредственно с органами исполнительной или законодательной власти, или открыто с вынесением на открытое обсуждение. В практике широко используется так называемое «лоббирование у корней травы», эффективность которого заключается в массированности «атаки» в адрес властных структур в виде большого количества всевозможных писем, запросов с одной целью – добиться принятия решения в своих интересах.

1.4. Уровни лоббизма и процесс лоббирования

«Политологи наиболее часто разделяют лоббизм как таковой на три уровня: прямой лоббизм, косвенный и внутренний (С.П. Перегудов)»¹⁵. Рассматривая прямой лоббизм, акценты переносят собственно на лоббистскую деятельность, то есть на прямое воздействие на носителя власти (депутата, государственный орган) с целью "продавливания" нужного решения. Под косвенным лоббизмом понимается общественное и информационное сопровождение необходимых решений в публичном пространстве. И, наконец, под внутренним лоббизмом обычно подразумевается внутрикорпоративное представительство интересов. Это наиболее интересный аспект. Здесь лоббисты из органов государственной власти в отстаивании своих интересов сталкиваются именно друг с другом, пытаясь преодолеть межведомственные противоречия.