Реферат: Местное управление в России в 19 веке
- Во-вторых, местное самоуправление развивает в гражданах самодеятельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому развитию общественных сил. Люди перестают ожидать всех благ от правительства, привыкая полагаться на самих себя.
- В-третьих, общественная жизнь при наличии местного самоуправления, равномернее распределяется по всему государству, не стягивается искусственно к центру, оставляя провинцию и периферии бессильными.
- В-четвертых, местное самоуправление связывает администрацию с народом... Наряду с частными интересами у гражданина появляются общественные. Принимая участие в управлении, гражданин готов содействовать ему всеми силами, как своему собственному делу.
- В-пятых, местное самоуправление дает гражданам ближайшее практическое знакомство с общественными делами.
- Наконец, в-шестых, местное самоуправление является подготовительной школой для государственных деятелей высшей категории.
В связи с вышеизложенным можно выделить несколько критериев местного самоуправления:
1. Правовая оформленность. Система местного самоуправления, компетенция, границы осуществления определяются законом. Но самоуправление в отличие от государственной власти - власть подзаконная и действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти.
2. Осуществление управления в интересах населения, для населения. Фактически речь идет о совпадении источника власти и носителя власти.
3. Разрешение местных дел, удовлетворение потребностей, которые преимущественно необходимы в повседневной жизни. Причем самоуправление возможно лишь тогда, строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается, или его предметы ведения.
4. Баланс государственных и местных интересов на уровне местного самоуправления обеспечивается законом. Наиболее действенные рычаги обеспечения этого равновесия представляются в виде закрепления нормативной и ненормативной компетенции местного самоуправления, разумном сочетании форм непосредственной и представительной демократии, а также особого порядка назначения и смещения главы исполнительной власти.
5. Под собственные предметы ведения самоуправления должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного местного бюджета и муниципальной собственности.
6. Реальные возможности принимать решающее участие в управлении делами общества.
7. Одна из целей местного самоуправления - развитие у граждан чувства принадлежности к одному сообществу. Поэтому следующий критерий- учет своей национальной, региональной, исторической и прочей специфики и особенностей. Речь идет о самостоятельности определения, например, организационно - правовых форм местного самоуправления.
8. Сознательное участие граждан в управлении. Имеется в виду такой аспект термина “ сознательность”, как готовность лично действовать в соответствии с интересами местного сообщества, подчинять при необходимости свои интересы с групповым интересом. Эта власть требует обязательного наличия представительства населения. Другими словами, она выборна по своей природе.
9. Необходимый уровень правосознания граждан. Наличие системы негосударственных институтов, принимающих участие в управлении делами общества.
10. Наличие способности к активной корректирующей деятельности. Каждый отдельный гражданин и все местное сообщество в целом должны не только понимать что такое ответственность, но и быть готовыми и способными взять ее на себя в случае неадекватного использования власти теми, кому оно доверено.
11. Преобладание методов убеждения над методами принуждения.
12. Совпадение объекта и субъекта управления.[9] Для государственного же управления характерно несовпадения, а иногда и противопоставление субъекта и объекта управления. Кроме того, субъектом управления являются не государственные органы или должностные лица, назначаемые сверху, а выборные представители местных сообществ.[10]
13. Превращение местного сообщества из участников управления в его первичных субъектов. Как известно, под управлением понимается всякое целенаправленное воздействие управляющей системы на управляемую. Но если речь идет о самоуправлении, следовательно, налицо воздействие управляющей системы самой на себя. Таким образом, есть не две системы - управляющая и управляемая, а одна - самоуправляемая. [11]
14. Местное самоуправление, несмотря на значительные отличия от других институтов самоуправления (самоуправление народа, постоянных и временных объединений граждан, принципа самоуправления в деятельности всех властных органов) тем не менее имеет с ними целый ряд общих черт. Поэтому можно говорить о местном самоуправлении как части демократической организации цивилизованного общества и как части единой структуры организации власти и управления в стране.
§2. История формирования и развития органов местного управления в России до середины XIX века
| З |
емская реформа Ивана IV, призванная уничтожить опустошавшую страну систему кормлений,предоставила широкие полномочия "земским" и "губным" старостам, избираемым населением. В задачу земскихи губных властей входило преимущественно выполнение поручений центрального правительства поуправлению, прежде всего сбор налогов. Решение ими местных проблем считалось второстепенным делом.Однако несомненным прогрессивным элементом реформы было внедрение выборного начала во всех сферахуправления.
ХVII век объявил войну реформам ХVI столетия, сведя на нет идею местной самостоятельности ивыборных должностей. "Коронные" чиновники - воеводы вытеснили "выборных людей" ХVI века ифактически сделались бесконтрольными начальниками областей и уездов.
В 1708 году Петром I было создано восемь губерний, а к концу царствования число их дошло додвенадцати. Все управление губернией находилось в руках коронных чиновников - местное общество непринимало в нем никакого участия. Таким образом, петровская губерния являлась не местнойсамоуправляющейся единицей, а лишь частью административного механизма, главной функцией которогобыла организация армии и отыскивание финансов на ее содержание. Для обеспечения эффективности истабильности финансовых поступлений в казну в каждой губернии выбирался совет ландратов (ландратскиеколлегии были перенесены Петром из Остзейских провинций), которые вместе с губернатором обсуждали ирешали также и губернские дела. То или другое решение принималось большинством голосов, причем долженбыл подчиняться этому большинству и губернатор.
На практике петровский указ о выборности ландратов остался реформой на бумаге: оставаясьвыборными по закону, ландраты фактически превратились в собрания чиновников, назначаемых губернатороми подчиненных ему.
С 1719 г. Петр предпринял новую реформу, которая привела к еще большей бюрократизации страны ицентрализации административной системы. Ландратские коллегии были упразднены, а вместо них в центревведены центральные коллегии. Губернии разделены на провинции, провинции на дистрикты. Во главепровинций и дистриктов поставлены коронные чиновники, назначаемые из центра и подчиненные толькоцентру. Таким образом, Петром был осуществлен тип полицейского государства и перед бюрократиейпоставлены самые широкие задачи: не только правосудие и безопасность жителей, но и образование,благотворительность, медицина, поощрение торговли и промышленности - все это возлагалось наадминистрацию. Такая задача ввиду ее сложности и разнообразия оказалась не по плечуполицейско-приказной структуре управления. Попытки Петра регламентировать и упорядочить русскую жизнь,подчинив окраины крепкой центральной власти, потерпели крушение. Не будучи в состояниидисциплинировать администрацию и справиться с многочисленными правонарушениями, допускаемымичиновниками на каждом шагу, Петр обращается к местному самоуправлению, но и тут его реформы терпятнеудачу. С 1714 г. он учреждает выборную должность земского комиссара для сбора нового налога – подушнойподати. Земский комиссар выбирался местным дворянским обществом сроком на 1 год, был ответствененперед своими избирателями и даже подлежал суду за упущения по службе. Но скоро и эта должность утратиласвою независимость от коронной администрации и всецело подчинилась ее влиянию.
К Петру же восходят и первые попытки устройства на новый лад, по западноевропейскому образцу,городской жизни. В 1699 году им были изданы Указы об учреждении Бурмистерской Палаты в Москве и оботкрытии Земских изб в остальных городах, а в 1718-1724 гг. они были заменены магистратами. Эти мерыимели своей целью устранение местных приказных властей от вмешательства в дела посадских общин. Как иземские избы, магистраты являются почти исключительно учреждениями судебными иадминистративно-финансовыми. На них возлагалась обязанность наблюдения как за раскладкойгосударственных сборов и пошлин, так и за их сбором. Кроме того, на магистраты предполагалось возложитьнаблюдение за внутренним порядком и благоустройством в городе, однако в действительности этоосуществлено не было.
Что касается прав, предоставленных магистратам, то они были очень скромны. Главным из них былоправо раскладки податей и повинностей, осуществляемое через старост и старшин с согласия всех граждан. Ноправа самообложения и самостоятельного расходования собранных сумм магистраты не получили. Числочленов магистрата зависело от того, к какому разряду принадлежал данный город. В городах первого разрядамагистраты состояли из четырех бурмистров и одного президента, стоявшего во главе их, а в городахпоследнего (пятого) разряда коллегиальное учреждение заменялось единоличной должностью бурмистра.Выбираемые населением члены коллегиальных присутствий поступали в полное распоряжение центральнойправительственной власти, и все значение выборов сводилось лишь к тому, что население должно былопоставлять для правительства из своей среды исполнительных агентов и ручаться за ихисполнительность.
Новая коренная реформа в области земского и городского управления последовала затем в конце ХVIIIвека при Екатерине II; эта реформа оставила гораздо более глубокие следы, чем попытки Петра I, как вроссийском законодательстве, так и в последующей практической деятельности городских и земскихучреждений.