Реферат: Местное управление в России в 19 веке
Выборы депутатов и вручение им наказов происходили под руководством выборного предводителя длядворянских обществ и выборного головы для городских. Во всех наказах высказывалась вполне определеннаямысль о необходимости образования местного самоуправления с участием общественных сил и обограничении широких полномочий коронных чиновников. Результатом такого социального заказа сталопоявление наиболее значительных до второй половины ХIХ века законодательных актов, определяющих изакрепляющих отдельные принципы местного самоуправления на территории Российской Империи:Учреждение о губерниях (1775-1780 гг.) и Жалованная Грамота на права и выгоды городам РоссийскойИмперии (Городовое Положение) (1785г.).
Наиболее важные реформы нашли свое отражение в первой части "Учреждения для управленияГуберний Всероссийской Империи", изданной 7 ноября 1775 г. Империя делится Учреждением о губерниях накрупные местные единицы губернии, а те в свою очередь на более мелкие - уезды. Учреждение касается такжегородов и посадов. Екатерина хотела дать особый устав и крестьянству, но не успела этого сделать, так чтоволости и сельские общества не затрагиваются ее законодательством. Для заведования местнымблагоустройством законодательство Екатерины создало всесословный "Приказ общественного призрения".Дворянство было признано местным обществом - корпорацией, причем территориальными пределами этогообщества были признаны границы губернии. Оно получило право периодических собраний, выбирало изсвоей среды: губернского и уездного предводителей дворянства, секретаря дворянства, десять заседателейверхнего земского суда, уездного судью и заседателей, земского исправника и заседателей нижнего земскогосуда. Подобным образом Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций("сословных обществ"), предоставив им известные права "по внутреннему управлению сих обществ", а такжевозложив на эти организации осуществление большинства задач местного управления[12] . Разделив империю нагубернии и уезды, поставив во главе губерний наместников и создав органы местного самоуправления, гдезаседали наряду с коренными чиновниками и местные выборные люди, Екатерина стремилась провестипринцип децентрализации власти и создать отдельные самоуправляющиеся единицы на местах. В статьяхЖалованной Грамоты городам впервые устанавливалось в русском городе всесословное "общество градское",которое должно было включать в себя всю совокупность постоянного населения города, и принадлежность ккоторому обуславливалась не сословным положением, а известным имущественным цензом. "Обществоградское" должно было избирать из своего состава всесословную думу, которой вверялось заведованиегородским хозяйством. Общая дума избирала затем из своей среды так называемую шестигласную думу, надолю которой выпадала наиболее интенсивная деятельность по заведованию текущими городскими делами. Всостав этого учреждения входили городской голова и шесть гласных, по одному от каждого из шести разрядовгородского общества. Ведению шестигласной думы подлежал тот же круг дел, что и для общей думы; разницасостояла лишь в том, что последняя собиралась для рассмотрения более сложных и трудных вопросов, а перваяучреждалась для повседневного отправления текущих дел.
В начале 1786 г. новые учреждения были введены в Москве и Петербурге, а затем - и в остальныхгородах Империи. Однако в большинстве уездных городов вскоре было введено упрощенное самоуправление:непосредственное собрание всех членов градского общества и при нем небольшой выборный совет изпредставителей разных групп городского населения для отправления текущих дел. В небольших городскихпоселениях коллегиальное начало совсем уничтожалось, и все самоуправление было представлено в лице такназываемых "городовых старост".
При первом знакомстве с Жалованной Грамотой городам - она производит впечатление широкозадуманной реформы, однако в действительности результаты ее, как и реформы, заложенной в Учреждении огуберниях, оказались довольно жалкими. Местное самоуправление времен Екатерины постигла та же участь,какой подверглись петровские ландраты и земские комиссары. Вместо того, чтобы подчинить администрациюконтролю местных выборных органов, Учреждение о губерниях, наоборот, предоставляет привыкшей к властии произволу бюрократии право контроля и руководства над молодыми, вновь созданными учреждениями, всвязи с чем роль новых органов самоуправления оставалась крайне незначительной вплоть до реформы 1864года, когда были введены земские и новые городские учреждения.
Но, несмотря на это, значение реформ Екатерины трудно переоценить: если реформы Петра, приотдельных попытках вызвать общество к проявлению самодеятельности, в общем сводились к централизациии насаждению бюрократизма, то законодательные акты Екатерины были направлены на децентрализациювласти и создание местного общественного управления, с которым приходилось разделять свою властькоронным чиновникам: "Учреждение о губерниях Екатерины II нельзя не назвать основным законодательствомпо нашему местному управлению", - отмечал А.Д. Градовский.[13]
Именно законодательство Екатерины II можно считать первой попыткой формирования российскогомуниципального права.
 |
§1. Земская и городская реформы XIX века
| С |
разу же после отмены крепостного права, крестьянское общественное устройство в сельской местности (по Положению 1861 г.) представляло из себя сословные волости. Волостное управление составляли волостной сход, волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд. Должности крестьянского общественного управления замещались по выбору на три года. Сельский сход и сельский староста составляли сельское общественное управление. Сход выбирал сельских должностных лиц, решал дела о пользовании общинной землей, вопросы общественных нужд, благоустройства, призрения, обучения грамоте членов сельского общества, осуществлял раскладку казенных податей, земских и мирских денежных сборов и т.п. Сельский староста наделялся обширными полномочиями как по делам общественным, в пределах компетенции сельского общественного управления, так и административно-полицейским (охрана общественного порядка, безопасность лиц и имуществ, паспортный контроль). В отсутствие сельского старосты решения сельского схода считались незаконными.
"Положением о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях" для контроля крестьянского управления и разрешения возможных недоразумений между крестьянами и помещиками учреждались должности мировых посредников, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия. На должность мировых посредников избирались местные потомственные дворяне-помещики, удовлетворяющие определенным имущественным условиям. Мировые посредники в дальнейшем приобрели немалое влияние в земских учреждениях. Этому способствовало то, что они выступали и земскими гласными, и начальниками крестьянского самоуправления, имеющими возможность оказывать давление на выборы гласных из крестьян.
Волостное и сельское самоуправление при таких условиях развития не получило. Основным недостатком крестьянского самоуправления было сохранение сословного принципа в его формировании. Органы крестьянского общественного управления находились под двойным контролем как со стороны местных учреждений по крестьянским делам, основной состав которых формировался из помещиков, так и со стороны судебно-административных органов, представители которых одновременно замещали должности по крестьянскому управлению. Массовое недовольство крестьян своим положением, осознание местным дворянством бедственного состояния дел в губерниях привело к всплеску политической и общественной активности, ответным репрессиям административного аппарата, открытой борьбе противостоянию на всех уровнях власти, включая правительство и императорский двор. Результатом явилось утверждение Александром II компромиссного Положения о земских учреждения, которое, после опубликования 1 января 1864 года, в течение нескольких лет было распространено на тридцать четыре губернии Европейской России. Собственно введение земских учреждений началось с февраля 1865 г. и в большинстве губерний закончилось к 1867 г.
Введение в действие Положения о земских учреждениях было возложено на временные уездные комиссии, состоявшие из предводителя дворянства, исправника, городского головы и чиновников от палаты государственных имуществ и от конторы удельных крестьян. Комиссии эти составляли избирательные списки и предположительно назначали сроки созыва избирательных съездов. И то, и другое окончательно утверждалось губернской временной комиссией, под предводительством губернатора. На первом земском собрании выбиралась управа, которая должна была к первому очередному собранию представить свои соображения по различным сторонам хозяйства и вступить в заведование капиталами, принадлежавшими дореформенным учреждениям.
Положение 1864 г. делило избирателей на 3 курии:
1. землевладельцев всех сословий,
2. горожан - собственников недвижимого имущества в городе,
3. сельских обществ.
Выборы производились раздельно: от первых двух курий проводились на съездах их представителей. На съезде представителей первой курии могли присутствовать крупные и средние помещики. Мелкие землевладельцы выбирали из своей среды уполномоченных. На съезде представителей второй курии присутствовали домовладельцы, фабриканты, заводчики, купцы и другие состоятельные горожане. В выборах не могли принимать участия: а) лица моложе 25 лет; б) судившиеся и не оправданные судом; в) отрешенные от должности; г) состоящие под судом и следствием; д) признанные несостоятельными; е) исключенные из духовного ведомства.
Выборы гласных от крестьян были многоступенчатыми: сначала сельские общества посылали своих представителей на волостной сход, на волостных сходах избирали выборщиков, а затем из их среды выбирали установленное количество гласных уездного земского собрания.
Из статистических таблиц, приведенных в книге М.И. Свешникова "Основы и пределы самоуправления", видно, что число гласных в разных уездах было не одинаково. Даже в пределах одной губернии разница могла составлять 4-5 раз. Так, в Воронежской губернии земское собрание Бирючинского уезда состояло из 61 гласного, а Коротоякского уезда - из 12 гласных[14] .
Если на съезде количество избирателей не превышало число лиц, которых надо было избирать, то все съехавшиеся на съезд признавались гласными земского собрания без проведения выборов. Избирались гласн?