Реферат: Некоторые вопросы федерализма и народовластия
Изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных ФЗ -131, допускается не иначе как путем внесения в него изменений и дополнений.
В связи с тем, что ФЗ-131 предусматривает проведение большого объема организационных, правовых и других мероприятий по реализации заложенных в нем положений в достаточно продолжительные сроки. В переходный период субъекты РФ самостоятельно определяют объем полномочий и вопросов местного значения для вновь образованных поселений с учетом объективной оценки их возможностей по решению вопросов местного значения. Срок перераспределения имущества между уровнями власти продлен до 1 января 2009 года, продлены сроки размежевания границ муниципальных образований.
Наряду с названными правовыми актами в систему законодательного обеспечения местного самоуправления входят нормы Налогового, Бюджетного, Гражданского, Земельного, Жилищного, Градостроительного и др. кодексов РФ. Конкретизация правовых основ деятельности муниципальной власти осуществляется в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Федеральном законе "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", Законе РФ "Об образовании", Основах законодательства об охране здоровья граждан и других актах.
Россия как федерация находится в развитии, и она в одночасье пройти по новому пути без оттенка унитарной формы устройства, по которому развивалась десятки лет, не может. И основная опасность подстерегает Россию, если она не откажется от ликвидации национальных республик. Сегодня ликвидация национальных республик недопустима и крайне опасна. Надо учитывать, что республики создавались в границах административно-территориальных единиц, где коренное население пользовалось этой территорией сотни лет, а в результате многочисленных войн этническое население данного народа рассыпано по всему миру (пример - Черкессия). России достаточен опыт Чеченской Республики. Российская Федерация – это сложносоставное многонациональное государство, имеющее в своем составе согласно части 1 статьи 5 и части 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации шесть разновидностей субъектов Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономные округа и автономные области. Частью 2 статьи 65 Конституции предусмотрено образование в ее составе нового субъекта в порядке, установленном Федеральным конституционным законом.
Идея образования новых субъектов не нова. Российская история уже знает примеры образования, упразднения, видоизменения и укрупнения субъектов РФ.
Однако, по мнению многих политологов, объединение ряда субъектов Федерации – это серьезная задача, которая затрагивает национальные, геополитические, природно-ресурсные, национально-территориальные, торгово-финансовые, транспортные и т.д. вопросы, разрешение которых может вести как к интеграции, так и к распаду многосоставного субъекта РФ. Неслучайно в одном из проектов Конституции РФ, который был подготовлен Конституционной комиссией 1993 года, предусматривалось образование из нескольких компактно расположенных краев и областей одного с наделением его статусом субъекта РФ. Однако эти идеи были отвергнуты, поскольку на этот период развития государственности в России закрепленные первоначально в Федеративном договоре, а в дальнейшем в Федеральной Конституции принципы построения федеративного устройства были оптимальными для разрешения политического и государственного кризиса после распада СССР.
В настоящее время обсуждаются самые различные варианты построения Федерации в России: от 7 крупных субъектов в существующих границах федеральных округов до 30-60 субъектов РФ, объединенных по географическому, экономическому принципам.
С созданием в 2000 году Указом Президента Российской Федерации федеральных округов во главе с полномочными представителями начался новый вектор федеративного развития. Полномочные представители стали институтами, которые упорядочили региональную законодательную базу, которая уже почти завершена.
Сейчас ими курируются вопросы по реализации национальных проектов в области здравоохранения, образования, социального обеспечения, жилищно-коммунальных и других вопросов, а также они принимают участие непосредственно в формировании высших органов государственной власти субъектов РФ.
С принятием 17 декабря 2001 года Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" полномочные представители проводят работу по объединению субъектов РФ. Названным законом была закреплена процедура объединения субъектов РФ. Закон установил две возможные формы образования новых субъектов РФ (статья 1).
Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению (часть 2 статьи 5). То есть, а) при слиянии, когда прекращают свое существование объединившиеся субъекты РФ и образуется новый субъект РФ (например, образование Пермского края в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа;) б) при присоединении, когда сохраняется один субъект РФ, а остальные объединяющиеся субъекты РФ входят в его состав, прекращая свое существование (например, объединение Красноярского края с Таймырским (Долгано-Ненецким) и Эвенкийским автономными округами).
Инициатива образования нового субъекта в Российской Федерации принадлежит органам государственной власти субъекта. Совместное предложение законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей исполнительных высших органов государственной власти) заинтересованных субъектов Российской Федерации об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта направляется Президенту Российской Федерации. Президент РФ обязан уведомить об этом палаты Федерального Собрания Российской Федерации и правительство Российской Федерации, а в случае необходимости провести с ними необходимые консультации. В случае поддержки Президентом Российской Федерации инициативы заинтересованных субъектов РФ вопрос об образовании в составе РФ нового субъекта в согласованной формулировке выносится на референдумы заинтересованных субъектов РФ. Вынесение вопроса об образовании в составе РФ нового субъекта на референдумы заинтересованных субъектов РФ с различиями в его формулировке не допускается.
Инициатива проведения референдума по вопросу образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит высшим должностным лицам (руководителям исполнительных высших органов государственной власти) заинтересованных субъектов РФ. После этого в субъектах РФ должен быть проведен референдум по вопросу образования в составе РФ нового субъекта, назначение, подготовка и проведение которого осуществляется в соответствии с законами заинтересованных субъектов РФ о референдуме, принятыми в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ". Если на референдумах будут приняты соответствующие решения по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта, вносится проект федерального конституционного закона об образовании в составе РФ нового субъекта в Государственную Думу Федерального Собрания. Такой проект может внести только Президент Российской Федерации в соответствии с правом законодательной инициативы.
При этом в нижней палате за него должны проголосовать не менее 2/3 депутатов Государственной Думы. Затем за данный федеральный конституционный закон должны проголосовать не менее ? от общего числа членов Совета Федерации.
В настоящее время вступили и действуют ФКЗ 25 марта 2004 года №1 – ФКЗ "Об образовании нового субъекта Российской Федерации в результате объединений Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа", ФКЗ от 14 октября 2005 года "Об образовании в составе Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа". В соответствии с Федеральным конституционным законом от 1 декабря 2005 года образован Пермский край и с 1 января 2007 года образован Красноярский край с вошедшим в его состав Таймырским и Эвенкийским автономными округами.
Федеральные конституционные законы регламентируют организационные, финансовые, экономические и другие вопросы, связанные с объединением регионов. Федеральный конституционный закон "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа" предусматривает основные условия, процедуру и срок образования нового субъекта РФ, его наименование, статус, границы, срок прекращения существования Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского округов, а также переходный период образования нового субъекта Российской Федерации, начиная с января 2007 года и не позднее 31 декабря 2007 года. В течение указанного переходного периода должно быть завершено формирование органов государственной власти нового субъекта Российской Федерации. Законом определяются порядок подготовки и принятия бюджетов нового субъекта РФ на 2007-2008 годы из федерального бюджета, порядок функционирования до завершения переходного периода государственных органов и организаций края и автономных округов, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, федеральных судов на территории нового субъекта Российской Федерации, а также правопреемство нового субъекта Российской Федерации, в том числе и в отношении собственности края и автономных округов, порядок действия законов и иных нормативных правовых актов края и автономных округов на территории нового субъекта Российской Федерации. Законом также регулируются особенности организации деятельности местного самоуправления на территории и другие вопросы.
23 декабря 2005 года прошел референдум по объединению Камчатской области и Корякского автономного округа. По результатам референдумов по объединению Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, состоявшихся 14 апреля 2006 года, большинством голосов принято решение по объединению.
Сейчас обсуждается возможность объединения Архангельской области и Ненецкого автономного округа, Хабаровского края с Еврейской автономной областью, Санкт-Петербурга с Ленинградской областью, Псковской области с Новгородской, Липецкой с Воронежской и другие.
Процесс укрупнения регионов может быть продолжен только в случае обеспечения реального комфортного существования всех и каждого в отдельности человека в регионе. В противном случае при укрупнении субъектов неизбежно возникнут противоречия в финансово-экономическом неравенстве, затем возникнут проблемы межнациональных противоречий, что осложнится влиянием национального исторического самосознания проживающих там народов, негативно воспринимающих любые притязания соседей на их территорию. Это обусловлено тем, что в республиках, в особенности на Северном Кавказе, консолидирующим фактором является не экономика и религия, а самосознание.
Исходя из указанных существующих проблем, необходимо принятие комплексной концепции модернизации федеративной системы Российской Федерации, в которой должны быть закреплены основные цели и задачи укрупнения регионов с проработкой всего комплекса вопросов. Одним из ключевых блоков в концепции должен стать национальный вопрос, который исключил бы негативные межнациональные отношения.
Без учета всех факторов, влияющих на процесс укрупнения и радикальной реформы всей государственности и крупномасштабной конституционной реформы, невозможно обеспечение конституционного права на присоединение или объединение регионов.
Однако идея модернизации и совершенствования федеративных отношений не может сводиться к очередному раунду перераспределения полномочий и доходных источников разного уровня. Горегляд В.П., заместитель председателя Совета Федерации (Н.Г. от 24 декабря 2003 года) считает, что для реализации новой политики укрупнения регионов нужна политика федерального, а не унитарного государства. Это предполагает решение двух взаимосвязанных задач. Во-первых, необходимо, чтобы законодательство в сфере развития федеративных отношений не отрывалось от социально-экономических реалий. Сегодня предпринимается попытка во-первых, закрепить полную централизацию государственной собственности на природные ресурсы, что не отвечает формальному балансу экономических интересов федерации; во-вторых, выработать основы федеральной региональной политики. Федеральный центр, укрупняя субъекты РФ, в долгосрочной перспективе может надеяться на уменьшение размеров финансовой помощи субъектам РФ, но в настоящее время в программу укрупнения субъектов необходимо вложить немереные деньги. При этом никакого расчета финансового обоснования, как эти проекты окупятся в будущем, сделано не было; чтобы хотя бы знать, а какой смысл? То, что крупные субъекты будут более управляемы - слабое обоснование, и не соответствует действительности.
Многие ученые и эксперты считают, что тотальное объединение регионов, в частности, национальных республик и сокращение их количества имеет свои отрицательные моменты, которые могут возникнуть как в процессе укрупнения, так и впоследствии. Укрупнять субъекты можно только в тех случаях, когда это, прежде всего, не противоречит идее самоопределения и национальным интересам народа, проживающего на территории субъекта, и на основе добровольного волеизъявления самого населения субъекта; когда это экономически и социально обосновано, а также в случае необходимости оптимизации управления. Сам по себе процесс территориального укрупнения регионов не устраняет существующие между ними разрывы в уровне жизни, а идея самодостаточности регионов может привести к сепаратизму. Возникнут противоречия между экономическим равенством всех субъектов и обеспечением экономической эффективности.
Кроме того, ученые предупреждают, что, если вместо 89 будет создано 30-60 субъектов Федерации, то федеральный центр столкнется с тем, что новые субъекты станут очень сильными в экономическом и политическом отношении, что позволит им успешно конкурировать не только друг с другом, но и с Федерацией в целом. Трудно управлять 89 субъектами РФ, а еще труднее будет управлять крупными, экономически и политически мощными субъектами, которые станут претендовать на суверенизацию, на новую версию разграничения компетенции. В связи с вышеизложенным эксперты считают, что необходимо:
1. Законодательно установить пределы укрупнения.
2. Произвести расчет бюджетного обеспечения и финансового обоснования новых субъектов с учетом того, на какую финансовую помощь они могут рассчитывать.
Произвести расчет на долгосрочную перспективу бюджета нового субъекта на примере уже существующих на предмет расчета возможной их самодостаточности. Если существующие между объединенными субъектами разрывы в уровне обеспеченности жизни не будут устранены, нет смысла проводить укрупнение. Стоит ли в дальнейшем продолжать процесс укрупнения с учетом того, что данная процедура затратная и очень дорогостоящая в масштабе намеченных задач.
Одной из важнейших составляющих внутриполитического курса Президента Путина В.В. стало укрепление российской государственности и, в первую очередь, государственной целостности Российской Федерации.
На первых этапах своего становления российский федерализм столкнулся с рядом сложных проблем, которые по мере их накопления создали реальную опасность для государственной и территориальной целостности страны. Понятия "целостность государства" и "государственная целостность" часто рассматривают в качестве синонимов. На взгляд ученых, между ними существуют различия. Сам термин "государство" имеет два значения: страна, исторически сложившееся географическое пространство, признанное мировым сообществом; организация публичной власти, политический институт, представляющий общество и от имени этого общества руководящий процессами его развития.