Реферат: Опасности президентства

Линц Х.Дж.

По мере того, как все большее число государств обращается к демократии, проблема альтернативных конституционных форм и структур перестала представлять уже чисто академический интерес. В столь различных странах, как Чили, Южная Корея, Бразилия, Турция и Аргентина, политики и специалисты по конституционным проблемам яростно спорят по поводу преимуществ тех или иных типов демократических режимов. В таких странах, как Шри-Ланка, произошел переход от парламентской к президентской конституции. С другой стороны, огромное впечатление, в первую очередь на латиноамериканцев, произвел успешный переход в 70-е годы в Испании от авторитаризма к демократии, чему во многом способствовал сделанный страной выбор в пользу парламентской системы правления.

Испания - отнюдь не единственный пример, где парламентаризм продемонстрировал свою силу. Огромное большинство стабильных демократических режимов мира сегодня являются парламентскими системами, при которых исполнительная власть порождается большинством в законодательных органах и является дееспособной, лишь опираясь на такое большинство.

Напротив, единственной президентской демократией, насчитывающей долгую историю конституционной преемственности, являются Соединенные Штаты. Конституции Финляндии и Франции - это не президентские системы в чистом виде, а некие "гибриды"; что же касается французской Пятой республики, то в этом случае единого мнения все еще нет. Кроме Соединенных Штатов, лишь Чили в течение полутора сотен лет до переворота в 70-х гг. удавалось сравнительно спокойно существовать при президентском правлении.

Конечно же, парламентские режимы, особенно в условиях ожесточенных межнациональных конфликтов, тоже не застрахованы от нестабильности. Свидетельство тому - недавний исторический опыт Африки. Тем не менее, если мы обратимся к опыту Индии или ряду англоязычных стран Карибского бассейна, то там даже при сильно разобщенных обществах периодические парламентские кризисы не перерастали во всеохватывающие кризисы режимов, а отстранение от власти премьер-министров и кабинета вовсе не означало конца демократии как таковой.

Основная цель настоящей статьи - показать закономерность успехов парламентских демократий на протяжении всей истории. Тщательный сравнительный анализ системы парламентаризма и системы президентского правления показывает, что в целом первая все же чаще приводит к установлению стабильной демократии, особенно там, где глубоки политические расхождения и существует множество политических партий; парламентаризм выступает гарантом сохранения демократии.

Парламентская и президентская системы

Строго говоря, парламентаризм - это такой режим, при котором единственно демократическим законным институтом является парламент, а власть правительства находится в полной зависимости от парламентского вотума доверия. Хотя в ряде парламентских режимов ставка на определенные личности в партийном руководстве ведет к тому, что премьер-министры все в большей степени начинают походить на президентов, тем не менее за исключением вопросов роспуска кабинета и предложений о новых выборах премьеры не могут непосредственно обратиться к народу, минуя его представителей. Парламентские системы могут включать и институт президентства (при этом президент избирается прямым народным голосованием), однако президенты, как правило, не имеют возможности серьезно соперничать с премьер-министрами во всем, что касается властных полномочий.

В системах президентского правления глава исполнительной власти, наделенный значительными конституционными полномочиями, включая контроль за составом кабинета и администрации, избирается прямым голосованием на определенный срок и независим от вотума доверия парламента. Он не только "держатель" исполнительной власти, но и символический глава государства, который в период между выборами может быть отстранен от власти только через "импичмент". На практике же, как показывает исторический опыт США, президентская система тем не менее зависит - в большей или меньшей степени - от сотрудничества с властью законодательной; таким образом, соотношение между исполнительной и законодательной ветвями власти может сильно разниться и в президентских системах.

В том же, что касается президентского правления, следует выделить два момента. Первый - президент всегда настаивает на демократической легитимности - вплоть до обращения к плебисциту - своей власти; второй - четко установленный срок его правления. И тот, и другой моменты требуют пояснений. Бывают президенты, которые приходят к власти, получив меньше голосов, чем иные премьеры правительств меньшинства. К примеру, Сальвадор Альенде стал президентом Чили в 1970 году, имея 36,2% голосов, полученных при объединении разнородных оппозиционных сил, а вот Адольфо Суарес в Испании в 1979 году стал премьером, получив 35,1% голосов. Очевидно, что шестилетний мандат Альенде собрал при этом явно меньшее число голосов, тогда как Суарес примерно в той же ситуации вынужден был сотрудничать с другими партиями для сохранения у власти правительства меньшинства. По примеру английского политического мыслителя Уолтера Бейджхота (Walter Bagehot) можно сказать, что система президентского правления придает занимающему должность президента "церемониальные" функции главы государства наряду с функциями "действительного" главы исполнительной власти, создавая ему таким образом ауру, "имидж", порождающие в народе особые надежды. Таких векселей лишен даже самый популярный премьер-министр.

Но самое уязвимое то, что в системе президентской власти законодатели, особенно когда они представляют сплоченные и дисциплинированные партии, выдвигающие идеологические и политические альтернативы, могут также претендовать на демократическую законность, особенно при выборе направления, противоположного курсу президента. Кто же в подобных обстоятельствах имеет больше оснований выступать от имени народа: президент или большинство в законодательном органе, выступающее против его политики? Здесь конфликт неизбежен, поскольку обе стороны получили власть в результате народного голосования на основе свободной конкуренции между четко сформулированными альтернативными программами. Не случайно, что в ряде подобных ситуаций вооруженные силы часто вмешивались в дело в качестве посредника. Здесь можно, правда, возразить, что в Соединенных Штатах всегда умели успешно снимать напряженность, порожденную подобными конфликтами, так как в самой природе американских политических партий заложена небывалая склонность к компромиссу. К сожалению, американский вариант - случай уникальный; современные же политические партии, в первую очередь в странах, где наблюдается значительная социальная и идеологическая поляризация, не сдерживают, а наоборот, обостряют противостояние между законодательной и исполнительной властью.

Вторая наиболее характерная черта президентской власти - достаточно четко определенный срок президентских полномочий - тоже имеет свои недостатки. Ведь политический процесс при этом автоматически распадается на жестко разграниченные периоды, что практически не оставляет возможности для проведения преемственной политики тактических корректировок. Продолжительность президентского мандата становится важным фактором в политических расчетах, что, как мы увидим дальше, чревато серьезными последствиями. Обратим, например, внимание на преемственность в случае смерти президента или его неспособности отправлять свои полномочия: в ряде случаев преемник избирается по особому мандату и может представлять политическую линию, не совпадающую с курсом президента; в других случаях преемник может быть избран президентом как партнер по выборам безо всякого учета способности последнего осуществлять властные функции или наличия поддержки со стороны населения. Примеры первого можно отыскать в истории Бразилии, а история прихода к власти в Аргентине Марии Эстелы Мартинес де Перон (Maria Estela Martinez de Peron) (на смену своему мужу) может быть хорошей иллюстрацией второго случая. Одним из парадоксов системы президентского правления является то, что, несмотря на тенденцию к персонализации власти, законодательные механизмы этой системы могут в случае досрочного прерывания президентских полномочий вынести наверх человека, который при обычной избирательной процедуре никогда бы не стал главой государства.

Парадоксы президентской системы власти

Конституции, закрепляющие президентскую власть, включают весьма противоречивые принципы и положения. С одной стороны, подобные системы рассчитаны на создание сильной, стабильной исполнительной власти, в достаточной степени обеспечивающей законность и базирующейся на плебисците, чтобы выдержать напор самых различных группировок и интересов, представляемых законодателями. В концепции демократии, т.е. власти "народа", как ее понимал Руссо, от лица которого, предположительно, и выступает президент, эти интересы не имеют никакой законной основы; по понятиям англоамериканцев, демократия, естественно, подразумевает столкновение - иногда даже очень значительное - самых разных интересов. При этом конфликт между вовлеченными сторонами зачастую выходит за рамки локальных столкновений. С другой стороны, в конституциях, утверждающих президентское правление, тоже отражены опасения персонализации власти: страшные воспоминания о королях и каудильо так просто не проходят. Основное конституционное положение, исключающее возможность произвола власти, - это запрещение переизбрания, а также необходимость согласительных и консультационных мероприятий при назначении президента, механизм импичмента, выборность судебных органов и институты типа чилийской "контралории". Более того, вмешательство вооруженных сил в качестве "poder moderator" может быть весьма полезно как инструмент для обуздания слишком зарвавшихся глав исполнительной власти. В опыте президентского правления и латиноамериканских стран налицо противоречия между конституционными положениями и политической практикой.

Следует также остановиться на том, как основополагающее противоречие между стремлением к обеспечению сильной и стабильной исполнительной власти и неослабной подозрительностью в отношении той же президентской власти в рамках систем президентского правления сказывается на общей политике и стиле руководства, на конкретных политических решениях и высказываниях президента и его оппонентов. Именно здесь содержится зерно конфликта, который невозможно объяснить лишь обстоятельствами социально-экономического, политического или идеологического характера. Даже если допустить, что испаноязычные страны - в силу самой своей природы - склонны к утверждению личной власти, несомненно, в ряде случаев укреплению этой тенденции способствуют сами институционные порядки этой системы.

Если попытаться в нескольких словах изложить суть основного различия между президентской и парламентской системами, то можно сказать, что парламентаризм придает политическому процессу определенную гибкость, тогда как системе президентского правления присуща жесткость. Подобная жесткость, могут возразить сторонники президентского правления, это положительный момент, поскольку она помогает предотвратить неопределенность и отсутствие стабильности, характерные для парламентской системы. Ведь при парламентской форме правления множество "действующих лиц" - партии, их лидеры и даже рядовые законодатели - могут в любой момент в период между выборами внести какие-то кардинальные изменения, произвести перегруппировки и, что самое главное, назначить или сместить премьер-министра. Но хотя необходимость в наличии твердой власти и предсказуемости вроде бы говорит в пользу президентской формы правления, такие неожиданные события, как, скажем, смерть президента или серьезные ошибки, допущенные им под давлением непредвиденных обстоятельств, могут сделать президентскую власть еще менее предсказуемой и зачастую даже более слабой, чем власть премьер-министра. Последний всегда может повысить свою "законность" и увеличить свою власть путем получения вотума доверия или в результате роспуска парламента и проведения новых выборов. Кроме того, смещение премьер-министра не обязательно сопровождается кризисом власти.

Подобные соображения особенно важны в периоды перехода от одного режима к другому и при необходимости консолидации власти, когда жесткие положения президентской конституции уступают перспективе компромисса, предлагаемого парламентаризмом.

Выборы по принципу "победитель получает все"

До сих пор мы ограничивались в основном обсуждением институционных аспектов проблемы и рассматривали в первую очередь конституционные положения - писаные и неписаные. Однако необходимо остановиться еще и на том, как осуществляется политическое соперничество при системе прямого президентского правления: стиль руководства в подобных системах, взаимоотношения между президентом, политической элитой и обществом в целом, а также на том, как осуществляется власть и разрешаются конфликты. Проведя различия между парламентской и президентской формами правления, которые вытекают из самой сути их институциональных структур, мы готовы теперь рассмотреть вопрос о том, какая из этих двух форм предпочтительнее для создания, укрепления и сохранения демократии.

В этом смысле система президентского правления вызывает большие сомнения, поскольку она работает по принципу "победитель получает все", что само по себе делает демократическую политику игрой с нулевой суммой, а ведь подобные игры, как известно, чреваты конфликтом. Хотя парламентские выборы могут дать абсолютное большинство одной партии, чаще всего такое большинство получает несколько партий. Разделение власти и образование коалиций привычно для глав исполнительной власти, одинаково внимающим требованиям мелких партий. Эти же партии в свою очередь не оставляют надежд на получение некоторой доли власти и, следовательно, своего места в системе власти как таковой. И напротив, убежденность в обладании независимой властью и поддержкой народа может дать президенту ощущение силы, даже когда он представляет интересы незначительного числа политических партий. Учитывая свое положение и роль, он может оказаться перед лицом более жесткой и неприятной оппозиции, чем премьер-министр, который выступает от лица временной правящей коалиции и не претендует на то, чтобы говорить от лица народа.

В отсутствие поддержки абсолютного и сплоченного большинства парламентская система неизменно включает элементы, которые узакониваются в виде так называемой "консоциональной демократии". Режимы президентского правления тоже могут включать "консоциональные" ("межсоциальные") элементы. Когда при весьма неблагоприятных обстоятельствах демократия была восстановлена в Венесуэле и Колумбии, официальные конституции требовали, например, президентского правления, но лидеры основных партий быстро обратились к "консоциональным" соглашениям для смягчения жесткого и бескомпромиссного варианта президентских выборов. Опасность президентских выборов по принципу "победитель получает все" усугубляется жесткими сроками действия президентской власти. Обычно на весь период президентского мандата четко определяются победители и побежденные. Не остается никаких надежд на какие-либо подвижки в заключенных союзах, повышение стабильности правительства путем создания крупных коалиций национального единства или коалиций в обстоятельствах чрезвычайных, новые выборы в ответ на резкое изменение обстоятельств и т.д. Вместо этого те, кто проиграл, вынуждены ждать четыре или пять лет, практически не имея доступа ни к исполнительной власти, ни к властным структурам. Выборы по принципу "победитель получает все" слишком высоко поднимают ставки при выборе президента, что неизбежно ведет к обострению отношений в обществе и его дальнейшей поляризации.

С другой стороны, президентские выборы позволяют народу открыто и прямо избрать главу исполнительной власти на вполне определенный срок, а не оставлять решение этого вопроса закулисным политикам. Однако этот положительный момент станет "работать" лишь тогда, когда президентский мандат получен при большом перевесе голосов. Если жестко не обозначено требуемое минимальное большинство, а в однораундовых выборах участвуют несколько кандидатов, разница в полученных голосах между победителем и вторым претендентом может быть так незначительна, что трудно будет говорить о какой-либо всенародной поддержке. Чтобы не допустить подобного положения, в законах о выборах иногда предусматривается нижний предел необходимого для выборов большинства или создание механизма для избрания в том случае, если ни один из кандидатов не наберет минимально необходимого количества голосов; однако подобные процедуры вовсе не обязательно делают победителем кандидата, получившего большее число голосов.

Чаще встречаются, однако, положения о повторных выборах, которые предусматривают столкновение между двумя главными кандидатами, что влечет за собой возможность возникновения уже упомянутой выше поляризации в обществе. Одним из последствий состязания двух кандидатов при многопартийной системе может стать создание широкой коалиции, образовавшейся в ходе повторных выборов или в ходе предварительных предвыборных мероприятий, где возрастает влияние экстремистских партий. Если этим партиям будет отдано значительное число голосов, то одна или несколько из них вполне способны объявить себя представителем необходимого большинства и выдвинуть соответствующие требования. Если сильный кандидат центра не найдет широкой поддержки в борьбе против экстремистов, президентские выборы могут расколоть избирателей и вызвать поляризацию настроений в обществе.

В странах, где большинство населения настроено центристски, опасность раскола в президентских выборах не представляет серьезной угрозы. При явно сдержанной реакции избирателей любой кандидат, склонный занимать определенные позиции или заключать союзы крайнего толка, как, скажем, Барри Голдуотер (Barry Goldwater) или Джордж Макговерн (George McGovern), вряд ли может рассчитывать на победу, что последние и продемонстрировали. Однако для стран с серьезными социальными и экономическими проблемами, с тяжелым наследием авторитарных режимов вряд ли подойдет американская модель. В поляризованном обществе в условиях неустойчивости позиции избирателей ни один серьезный кандидат при однораундовой системе выборов не позволит себе игнорировать партии, с которыми при других обстоятельствах он никогда не стал бы сотрудничать.

Двухраундовые выборы могут снять некоторые из этих проблем, поскольку предварительный этап показывает экстремистским партиям предел их возможностей, а двум основным кандидатам - в какие альянсы им следует вступать, чтобы одержать победу. Это уменьшает неопределенность и способствует принятию избирателями и кандидатами более разумных решений. На практике система президентского правления способна иногда отчасти воспроизводить ту систему переговоров, в результате которых формируются правительства в парламентских системах. Однако возможность поляризации остается, остаются и проблемы изоляции экстремистских группировок, которые не пользуются поддержкой ни у значительной части простых избирателей, ни у элиты.

Испанский опыт

В качестве иллюстрации наших дальнейших рассуждений стоит обратиться к Испании образца 1977 года - года первых свободных выборов после смерти Франсиско Франко. Тогда парламентские выборы позволили премьер-министру переходного правительства Адольфо Суаресу остаться у власти. Его умеренный Союз демократического центра (СДЦ) стал ведущей партией, собрав 34,9% голосов и получив 167 из 350 мест в парламенте. Социалистическая партия, ведомая Фелипе Гонсалесом, получила 29,4% голосов и 118 мест, Коммунистическая партия - 9,3% голосов и 20 мест, а правая партия "Альянса популар" (Alianza Popular) (АП) во главе с Мануэлем Фрагой - 8,4% голосов и 16 мест.

Эти результаты ясно показывают, что если бы вместо парламентских выборов состоялись президентские, то ни одна из партий не получила бы абсолютного большинства. Кандидаты вынуждены были бы формировать коалиции, чтобы иметь шанс победить в первом или во втором раунде. Однако до проведения самих выборов было совершенно невозможно судить о распределении симпатий избирателей. В обстановке такой неопределенности абсолютно бесперспективно формирование коалиций.

Исходя только из предположения о том, что демократическая оппозиция Франко объединится вокруг одного кандидата, скажем, Фелипе Гонсалеса (на что рассчитывать в ту пору особенно не приходилось), и учитывая предполагаемое влияние коммунистов и 10% голосов избирателей, фактически стоявших за ними, ему никогда не удалось бы в одиночку свободно получить место в парламенте. Избирательная кампания проходила бы под знаком тяготения к Народному фронту, и те четко определенные позиции, которые занимали различные партии, начиная от экстремистов слева и кончая христианскими демократами и умеренными региональными партиями в центре, вполне вероятно оказались бы стертыми во многих округах. Новые трудности возникли бы для правых центристов, поддержавших реформу, в первую очередь "реформу распада", положившую конец авторитарному режиму. Нет никакой уверенности в том, что Адольфо Суарес - при всей огромной популярности - смог бы объединить всех тех, кто занимал позиции справа от Социалистической партии. В тот момент многие христианские демократы, включая баллотировавшихся в 1979 году вместе с Союзом демократического центра (СДЦ), вряд ли оставили бы союзников, которых они приобрели в годы оппозиции Франко; с другой стороны, Суаресу было бы нелегко рассчитывать на поддержку правой партии "Альянса популар", поскольку она как бы представляла франкистский курс. Со своей стороны АП вряд ли поддержала бы такого кандидата, как Суарес, выступившего за легализацию Коммунистической партии.

Если даже исключить возможность того, что кандидатом правых выступит Фрага (который в конечном итоге и стал признанным лидером оппозиции), Суаресу все равно было бы непросто удержаться в течение всей кампании на твердой позиции противника самой идеи продолжения курса Франко. Более того, в 1977 году СДЦ атаковал и правую АП, и социалистов слева. К тому же, учитывая незнание подлинной силы АП, а также связанные с этим опасения и ненависть со стороны левых, многие из них атаковали в первую очередь Фрагу. Это уменьшило поляризацию, особенно между демократами "со стажем", с одной стороны, и новичками в демократической среде (которые составляли значительную силу как в руководстве СДЦ, так и среди рядовых его членов) - с другой.

Кандидат правых и правого центра неизбежно сосредоточил бы свои атакующие действия на критике "опасных" последователей демократического кандидата, в первую очередь коммунистов, а также партий, представляющих баскских и каталонских националистов. В ответ на эти нападки кандидат левых и левых центристов без сомнения нажимал бы на преемственность политики своего оппонента политике Франко и заметное присутствие "нераскаявшихся" франкистов в лагере правых (при явной малочисленности центристских демократов в коалиции правого крыла).

Совершенно очевидно, что в Испании образца 1977 года президентские выборы вызвали бы, таким образом, большую поляризацию сил, чем состоявшиеся выборы в парламент. Представим себе, что Суарес отказывается от достижения понимания с Фрагой и его АП или же Фрага, неправильно расценив шансы АП на возможность стать главным партнером в двухпартийной системе, отказывается от союза с последователями Суареса, - результатом явилось бы скорее всего большинство, полученное кандидатом, стоящим левее и Суареса, и Фраги. Президент, заручившийся поддержкой народа, - пусть даже не имея при этом на своей стороне большинства в законодательном органе, - счел бы себя вправе принять новую конституцию и настаивать на проведении социально-политических преобразований намного более радикальных, чем те, что начал проводить социалист Гонсалес после своей победы в 1982 году. Важно напомнить, что Гонсалес пришел к власти, когда в Испании уже пять лет благополучно существовало демократическое правление после краха на партийном съезде Социалистической партии утопических идей ее левого крыла и успешной кампании по завоеванию голосов центристского большинства испанских избирателей. Испанская политика после Франко несомненно испытала на себе сдерживающее влияние парламентаризма; без него переход к популярному руководству и закрепление демократического правления происходили бы другим, гораздо более жестким способом.

Хотелось в этой связи позволить себе небольшой сдержанный комментарий от первого лица. Я вовсе не считаю, что поляризация общества, часто являющаяся результатом президентских выборов, - неизбежный спутник президентской формы правления. Когда достижение национального консенсуса прочно связано с силами в центре политического спектра и влияние крайних радикалов ограничено, вряд ли у кого-либо из кандидатов возникнет мысль объединиться с экстремистами. Последние станут в одиночку домогаться власти, что в конечном итоге сведется к простым упражнениям в риторике.

Стиль президентской политики

--> ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ <--