Реферат: Региональная политика России

IV. Взаимодействие бюджетов Традиционно существует три основных подхода к решению проблемы разделения бюджетов. Первый из них предполагает введениеразличий по категориям налогов. На каждом из трех уровней (Федерация, регионы, местные органы) при этом собираются свои базовыеналоги. Такая схема разграничения доходов минимизирует перераспределительные процессы в бюджетноналоговой системе, формируетстабильные и вполне понятные "правила игры" между субъектами Федерации и центром. Вместе с тем данная схема может быть эффективно реализована лишь при сравнительной однородности регионов вфискальной отношении. Между тем в России регионы в этом отношенииразнородны

Второй подход заключается в разделении доходов от налогов. Врамках бюджетноналоговой системы фиксируются процентные ставки,в соответствии с которыми по определенным выдам налогов поступления распределяются между федеральными органами и территориями.При этом возможен и вариант соединения ставок: на федеральномуровне вводится своя ставка, на региональном своя. Такой подходоткрывает широкие возможности увеличения масштабов перераспределения бюджетных ресурсов. Это поощряет регионы к оказанию нацентр как можно большего давления с тем, чтобы получить бюджетноналоговые льготы, путем дифференциации соответствующих ставокотчислений. Понятно, что успех здесь одного региона служит стимулом еще большей активизации других. Результат резкое усилениеиндивидуально регионального регулирования бюджетных отношений.Под ударами региональных элит система единых федеральных налоговпостепенно разрушается и перестает выполнять функции интегрирующего фактора в рамках Федерации. Бюджетноналоговая система приобретает договорнорегиональный характер. При всем том нельзя неотметить, что в принципе реализация второго подхода дает возможность максимально учитывать специфику российских регионов

Третий принципиальный подход к разделению бюджетов между федеральными органами и территориями предполагает определение процента выплат в федеральный бюджет от общей суммы фактически взимаемых в регионе налогов. При этом, однако, часто не уточняется,будет ли каждая территория вводить свою собственную систему налогов или же использовать в качестве основы единую систему, согласованную между регионами на федеральном уровне. Поэтому при реализации данного подхода как раз и появляется опасность максимальной децентрализации федерального бюджета при одновременном усилении перераспределительных процессов и централизации бюджетныхсредств на региональном уровне

Весьма проблематична и сама возможность определения согласованной с регионами процентной ставки отчислений в федеральныйбюджет. Регионыэкспортеры будут, понятно, настаивать на ее снижении. Так, Татарстан предлагает установить ее на уровне 20%.Сравнительно же бедные в ресурсном отношении регионы, характеризующиеся низким уровнем фискальной обеспеченности, заинтересованыв более высоких процентных ставках отчислений с тем, чтобы поддерживать и пополнять бюджетные ресурсы регионального выравнивания, из которых нуждающиеся субъекты субъекты Федерации получаютвесьма ощутимую поддержку

Исполнение государственного бюджета Российской Федерации сцелью исследования соотношения между федеральным и региональнымибюджетами представлено в таблице N1

В ходе экономических реформ в доходах консолидированногобюджета доля поступивших прямых налогов существенно повысилась, акосвенных соответственно снизилась. В доходной базе бюджетовтерриторий наблюдалось некоторое уменьшение удельного веса прямыхи косвенных налогов, вместе взятых, при одновременном увеличениидоли других налогов и сборов

В результате к концу 1993 г. удельный вес доходов, аккумулируемых региональными бюджетами (без субвенций), заметно возрос с 44,1 до 58,8%. Это же соотношение сохранялось в 1 квартале 1994года. На 1 апреля 1994 г. доля регионов в общем объеме налога надобавленную стоимость по сравнению с 1992 г. увеличилась с 2561до 33,5%, акцизов с 33,5 до 43%, прямых налогов с 67,7 до71,3%, других налогов и сборов с 51,6 до 65,9%

Осуществление фактического разделения доходов консолидированного бюджета по налогам при его исполнении между федеральнымиорганами и территориями в 1993 г. показано в таблице N2

Снижение доли налоговых платежей, поступающих в федеральный бюджет, по сравнению с прогнозируемой по оценкам специалистовобусловлено нарушением целым радом российских регионов действующего законодательства. Только Башкирия и Татария недопоставили в1993 г. в федеральный бюджет денежных средств на сумму более 400млрд.руб. (что примерно равно половине всех бюджетных средств,идущих на нужды российского высшего образования); 600 млрд.руб.было недополучено по сравнению с прогнозом вследствие установления в 1993 г. дифференцированных нормативов отчислений налога надобавленную стоимость в бюджеты национальногосударственных и административнотерриториальных образований

При достаточно систематическом снижении налоговых поступлении в федеральный бюджет в 1993 г. уровень соответствующих платежей, зачисляемых в бюджеты национальногосударственных и административнотерриториальных образований, по отношению в ВВП сохраняется относительно стабильным. В 1 квартале он равнялся 16,3%,во II 16,3%, III 14,2%, в IV 15,1%

Между тем в 1992 г. на региональные бюджеты приходилось лишь38,6% общей суммы бюджетных расходов, в 1993 г. 44,1%, в 1квартале 1994 г. 52,0%. В 1993 г. региональными бюджетами в целом по Российской Федерации было получено дотаций и субвенций изфедерального (республиканского) бюджета (без федеральных программ) на сумму 3,2 трлн.руб. Объемы федеральной поддержки регионов, таким образом, приблизительно соответствовали 28,8% всегособранного за указанный период в консолидированный бюджет налогана добавленную стоимость. Заметим при этом, что уже в 1992 г. нафедеральный бюджет приходилось 53,2% затрат на народное хозяйство, около 40% на обеспечение функционирования государственнойадминистрации, почти 30% на здравоохранение и образование, всезатраты на оборону и по внешнеторговым операциям и около 75% других расходов. В настоящее время эти крайне неблагоприятные дляфедерального бюджета соотношения несколько улучшились. Так, поитогам исполнения российского бюджета в 1 квартала 1994 г. на долю расходов федерального бюджета приходилось 27,7% затрат на народное хозяйство, 50% на обеспечение функционирования государственной администрации, 15% на здравоохранение и образование ,все затраты на оборону и по внешнеторговым операциям и свыше 53%других расходов

Приведенные данные свидетельствует о весьма серьезной (хотячастично и корректируемой) ассиметрии сложившейся налоговобюджетной системы с позиций взаимоотношений между территориями и федеральными органами. Указанная ассиметрия продолжает усиливаться.Абсолютное большинство территорий (85%) находится на дотации федерального бюджета России, причем общая сумма передаваемых повзаимным расчетам бюджетных средств составляет около 20% всех финансовых ресурсов регионов. Есть и такие регионы (Тува, СевернаяОсетия и др.), которые живут практически полностью на дотации федерального бюджета

Оказывая давление на федеральные органы с целью пополнениясвоих доходов, регионы делают очевидную ставку на НДС, налог наприбыль и ресурсные платежи (доля акцизов в доходах во многих регионах незначительна). В Программе углубления реформ в 1992 г.доля налога на добавленную стоимость, оставляемая территориям,определена в 20%; к началу 1994 г. регионам удалось ее увеличитьболее чем в 1,6 раз, практически полностью сохранив за собойчасть положенных им поступлений налога на прибыль. При этом, хотямногие территории и были готовы пожертвовать акцизами, регионыэкспортеры активно пытались перераспределить в свою пользу акцизы на нефть и газ и денежные средства фонда ценового регулирования

Таким образом, в условиях усиливающейся ассиметрии бюджетноналоговой системы основная борьба разворачивается за инфляционные налоги, обеспечивающие существенную долю поступлений в территориальные бюджеты

Минфин РФ предпринимает попытки удерживать долю федеральногобюджета на достаточно высоком уровне. К сожалению, развитие бюджетной ситуации во многом не благоприятствует этому. Удельный весодного из основных финансовых источников налоговых поступлений вфедеральный бюджет налога на добавленную стоимость в консолидированном бюджете неуклонно сокращается. Доходы от внешнеэкономической деятельности не в состоянии компенсировать указанное падение. Одновременно в консолидированном бюджете происходит увеличение доля прямых налогов, основными реципиентами которых являются территории

В этих условиях Минфин РФ вместо аккумулирования в федеральном бюджете всей величины налога на добавленную стоимость и одновременно некоторого снижения федеральной ставки налога на прибыль идет по пути завышения доходов всего консолидированного бюджета и повышения федеральной ставки налога на прибыль с 10 до13%. В результате под завышенную доходную базу российского бюджета формируются дополнительные расходы, причем как федерального,так и региональных бюджетов. Не покрывая эти расходы собраннымидоходами, многие регионы прибегают к прямым нарушениям налоговобюджетного законодательства, что происходит на общем фоне роста взаимных неплатежей. Как следствие недобор финансовых средств в федеральный бюджет и кратное увеличение на него бюджетнойнагрузки. Результатом такой финансовой политики является усилениеассиметрии российской бюджетной системы уже на стадии прогнозныхрасчетов, составления и законодательного утверждения бюджета. Впроцессе корректировки и утверждения государственного бюджета РФна 1994 г. региональные структуры власти приобрели дополнительносвыше 9 трлн.руб. доходов, получив одновременно всего лишь 1,3трлн.руб. дополнительных расходов. Однако, если региональныеструктуры власти в основном делали акцент на увеличение доходоврегиональных бюджетов, то отраслевые лобби, напротив, акцентировали свое внимание на увеличении расходной части федеральногобюджета. Результатом этих действий явился своеобразный "двойнойэффект" усиления ассиметрии российской бюджетной системы

Ассиметрию в соотношениях между федеральным и региональнымибюджетами весьма ощутимо дополняет уже отмечавшаяся значительнаядифференциация регионов с точки зрения их фискальной обеспеченности на душу населения. Сегодня в России есть регионы, которыеперечисляют в федеральный бюджет до 6065% доходов. С другой стороны, имеются регионы, покрывающие 8595% своих расходов за счетсредств федерального бюджета. Из 89 регионов 41 получает из федерального бюджета 40% расходуемых средств, причем на 22 регионаприходится более 60% выделяемых дотаций

Весь севе