Реферат: Сущность государственной службы

5) служащие общественных объединений;

6) служащие органов управления международных, иностран­ных и смешанных организаций.

Служащие выполняют в большей мере административные функции (в широком понимании этого термина), например уп­равление, организацию, контроль, планирование, учет, руковод­ство. Управленческие работники заняты специфическим по це­лям, задачам, содержанию и результатам общественным трудом. В процессе такой управленческой деятельности, как правило, материальные ценности непосредственно не создаются. Этот труд заключается в выработке целей, задач и направлений социаль­ного развития, государственного строительства, организации конкретного государственно-социального организма, регуляции общественной жизнедеятельности. Труд служащих — интел­лектуальный, психологически насыщенный, ответственный, свя­занный главным образом с воздействием на сознание людей, их поведение и воспитание, с осмыслением и продуцированиемсложнейшей социальной информации.

Таким образом, в соответствии с действующим законода­тельством в практически-функциональном смысле государствен­ная служба представляет собой основанную на законе деятель­ность персонала государственных органов представительной, исполнительной и судебной власти, состоящую в реализации государственной власти в различных сферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства.

2. Виды государственной службы

В соответствии с действующим законодательством о госу­дарственной службе, основанном на конституционно-правовом принципе федерализма, выделяются следующие виды государ­ственной службы: федеральная служба и служба субъектов Российской Федерации. Законодатель определяет, что госу­дарственная служба включает в себя федеральную государ­ственную службу, находящуюся в ведении РФ, и государствен­ную службу субъектов РФ, находящуюся в их ведении (ч. 3 ст.2 Федерального закона «Об основах государственной служ­бы РФ»).

Каждый вид государственной службы имеет свое правовое оформление, характеризуется особыми признаками и специаль­ным правовым статусом. Содержание каждого вида государствен­ной службы, его правовое положение установлены соответствующими нормативными актами.

2.1. Федеральная государственная служба

В Положении о федеральной государственной службе, утвер­жденном Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г., понятие федеральной государственной службы не формулируется. Одна­ко из текста следует, что под федеральной государственной службой подразумевается деятельность государственных слу­жащих по реализации своего государственно-служебного стату­са и принадлежащих им полномочий, а также компетенции феде­ральных государственных органов в соответствии с положениями Конституции РФ и федеральными законами.

Федеральная государственная служба осуществляется на долж­ностях в аппарате федеральных органов представительной, ис­полнительной и судебной власти. Согласно п.1 Положения о фе­деральной государственной службе таковыми органами являются:

Администрация Президента РФ, Аппарат Правительства РФ, аппараты палат Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Счетной палаты РФ, федеральные государственные органы, подведомственные Пре­зиденту РФ и Правительству РФ, а также иные должности в соответствии с законодательством РФ. Таким образом, установ­ленный законодателем перечень федеральных государственных служащих не является закрытым (исчерпывающим), и в него могут вноситься соответствующие изменения и дополнения.

Депутаты представительных органов государственной власти и судьи не относятся к служащим федеральной государственной службы, например, анализ норм Федерального закона «Об осно­вах государственной службы РФ» и Положения о федеральной государственной службе показывает, что судья не является фе­деральным государственным служащим, потому что он не нахо­дится на государственной службе и занимает государственную должность категории «А»; федеральными государственными слу­жащими являются сотрудники аппаратов Конституционного, Вер­ховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации. В литературе высказывается мнение, что Положение о феде­ральной государственной службе предусмотрело значительно более мощную социальную обеспеченность федеральных госу­дарственных служащих по сравнению с судьями судов общей юрисдикции. Поэтому предлагается распространить на работни­ков юстиции и на судей статус государственных (федеральных) служащих

Депутаты Государственной Думы работают на постоянной профессиональной основе и не могут находиться на государ­ственной службе (ч 2 ст 6 Федерального закона «О статусе депу­тата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 8 мая 1994 г).

В соответствии с принятым Президентом РФ 6 сентября 1995 г. Указом «О первоочередных мерах по улучшению работы с кад­рами в системе государственной службы и реализации Федераль­ного закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»* в 1996 г. будет разработан и принят федеральный закон «О федеральной государственной службе».

2.2. Государственная служба субъектов РФ

Государственная служба субъектов РФ устанавливается за­конами, принимаемыми органами законодательной власти каж­дого субъекта РФ Поэтому для выяснения правового положения государственной службы каждого субъекта РФ следует изучать и анализировать соответствующие региональные законы. Принимаемые в субъ­ектах Российской Федерации законодательные акты не должны противоречить Конституции РФ и рамочному Федеральному закону «Об основах государственной службы РФ».

Как правило, законы субъектов РФ о государственной (и му­ниципальной) службе соответствующих субъектов РФ опреде­ляют следующие важнейшие блоки государственно-служебных вопросов и отношений: определение содержания и основных эле­ментов государственной службы субъектов РФ; перечисление и конкретизация определенных федеральным законодательством о государственной службе принципов государственной службы субъектов РФ; рангирование государственных должностей в субъ­екте РФ с учетом соответствующих положений федерального (рамочного) закона о государственной службе; разработка и ут­верждение квалификационных требований по должностям, за­мещаемым государственными служащими субъектов РФ; уточ­нение перечня прав и обязанностей государственных служащих субъектов РФ; установление оснований и видов поощрения го­сударственных служащих субъектов РФ; детализация опреде­ленных федеральным законодательством порядка, условий и мер дисциплинарной ответственности государственных служащих;

конкретизация установленных федеральным законодательством ограничений для государственного служащего; определение со­держания государственной тайны субъекта РФ; усиление и уточ­нение гарантий для государственных служащих, установленных федеральным законодательством; закрепление порядка назначе­ния и размеров денежного содержания государственных служа­щих субъектов РФ на основе норм федерального законодатель­ства; дополнение федерального перечня компенсационных выплат и пособий государственным служащим; установление условий предоставления и продолжительности дополнительных отпус­ков и отпусков без сохранения денежного содержания; определе­ние процедуры поступления на государственную службу; уста­новление порядка проведения государственных квалификационных экзаменов, испытаний, конкурсов на замещение вакантной должнос­ти, а также аттестаций государственных служащих; детализа­ция правового механизма прекращения государственно-служеб­ных отношений; определение условий и процедуры прекращения государственной службы.

Важной особенностью правового регулирования государствен­но-служебных отношений в субъектах Российской Федерации является необходимость учета положений федерального законодательства по вопросам государственной службы, а также уста­новление вопросов, по которым в субъектах РФ может осуществляться собственное правовое регулирование. К послед­ним, например, относятся: квалификационные требования к госу­дарственным должностям; порядок ведения личных дел государ­ственных служащих; поощрение государственных служащих;

обеспечение гарантий для государственных служащих; финанси­рование государственной службы. Как видим, субъекты РФ мо­гут устанавливать правовое регулирование не самых важных (с точки зрения значимости для практики) государственно-служеб­ных вопросов. Если субъекты РФ при регламентации вопросов государственной службы отступают от указанных вопросов и тем самым превышают их полномочия, то принятый закон необхо­димо приводить в соответствие с федеральным законодательст­вом. Законотворческая практика субъектов РФ в области госу­дарственной службы позволяет выделить характерные противоречия федеральному закону.

Таким образом, государственная служба в субъектах РФ долж­на регулироваться федеральными законами, указами Президен­та РФ, законами субъектов РФ, которые не противоречат феде­ральному законодательству.

Является сомнительной точка зрения, согласно которой пра­вовое регулирование государственной службы в субъектах РФ относится к исключительному ведению субъектов РФ, так как этот вопрос не отнесен законодателем ни к исключительному ведению РФ, ни к совместному ведению РФ и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ).

2.3. Другие виды государственной службы

В соответствии с конституционно-правовым принципом раз­деления властей государственная служба может быть подразде­лена наслужбу в органах представительной, исполнительной и судебной власти. За этими рамками остается служба как профес­сиональная деятельность в органах прокуратуры, которая так­же должна быть (и является по существу) государственной. В Федеральном законе «Об основах государственной службы РФ» и в Положении о федеральной государственной службе в числе органов, в которых осуществляется государственная служба, про­куратура РФ не упоминается; в законе не устанавливаются так­же государственные должности, которые относятся к госу­дарственной службе. Если следовать логике законодателя, то прокуроры — это «другие» лица, непосредственно исполняю­щие полномочия государственных органов и занимающие госу­дарственные должности категории «А». Сотрудники прокурату­ры (помощники прокурора, следователи) могут быть отнесены к лицам, занимающим государственные должности государствен­ной службы категорий «Б» и «В».

Современная государственная служба организуется и осущес­твляется с учетом многообразия и специфики сфер и отраслей государственной деятельности. Поэтому к государственной службе относят военную службу, службу в органах внутренних дел, в таможенных и налоговых органах, в органах налоговой полиции и т.д. Правовое регулирование этих и других специализирован­ных видов государственной службы характеризуется систем­ностью, охватывая службу в органах всех уровней или службу в соответствующих отраслях (сферах) в целом.

3. Муниципальная служба - новый вид службы в Российской Федерации

Понятие "муниципальная служба" - сравнительно новое для нашего законодательства. До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие "муниципальная служба" в законодательстве не использовалось, ибо служащие местных органов государственной власти (местных Советов и их исполнительных комитетов) являлись государственными служащими. Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации, стремясь обеспечить самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения, установила в ст. 12, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Эта норма Конституции в совокупности с другими ее положениями о местном самоуправлении (ст. 3, 130, 131, 132, 133 и др.) послужила основой для формирования модели местного самоуправления. Таким образом, Конституция 1993 г., признавая и гарантируя местное самоуправление как самостоятельный уровень власти, организационно обособленный в системе управления обществом и государством, заложила правовую основу для учреждения муниципальной службы - нового вида служебной деятельности в нашем обществе.

В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 1) содержится следующее определение муниципальной службы: "Муниципальная служба - профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий".

Муниципальной службе присущи отличительные черты и признаки, которые предопределяются конституционным статусом местного самоуправления, его местом и ролью в системе народовластия. Рассмотрим их.

1. Прежде всего следует отметить, что муниципальная служба учреждается и функционирует в сфере публичной власти, ибо муниципальная деятельность является публично-властной деятельностью. Эта черта муниципальной службы сближает ее с государственной службой, тоже относящейся к сфере публичной власти. Муниципальная власть (местное самоуправление) и власть государственная - формы публичной власти. У них единый источник - власть народа. Государственные и муниципальные служащие участвуют в осуществлении функций государственных и муниципальных органов, в сфере публичной власти.

2. Муниципальная служба имеет свои специфические задачи, связанные с обеспечением полномочий местного самоуправления. К ним относится, во-первых, обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Самостоятельность - одно из ключевых понятий, характеризующих сущность местного самоуправления как формы организации и осуществления власти. Самостоятельность местного самоуправления гарантируется государством (ст. 12 Конституции). Самостоятельное решение населением вопросов местного значения предполагает наличие системы эффективного функционирования демократических институтов управления, позволяющих выражать интересы и волю местного населения. Важную роль в этой системе играет муниципальная служба, которая выполняет роль одной из гарантий самостоятельности местного самоуправления.

Во-вторых, к основным задачам муниципальной службы относится обеспечение (наряду с государственной службой) прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования. Эта задача вытекает из положения ст. 18 Конституции, согласно которой права и свободы человека и гражданина определяют деятельность не только государственной власти, но и местного самоуправления.

Проблема правового регулирования муниципальной службы на федеральном уровне выдвигает две основные задачи. Необходимо определить, во-первых, какие вопросы муниципальной службы должны быть законодательно решены на федеральном уровне и, во-вторых, в каком объеме это должно быть сделано. Иначе говоря, речь идет о пределах правового регулирования муниципальной службы на уровне Российской Федерации, о разграничении полномочий в этой сфере между тремя уровнями власти: федеральным, субъекта Федерации и муниципальным. Свидетельством того, насколько актуальна эта проблема, является тот факт, что Президент Российской Федерации в свое время отклонил Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", поскольку, как констатировалось в обращении Президента по этому поводу к Председателю Государственной Думы Федерального Собрания от 23 марта 1996 г., ряд положений Закона "является вторжением федеральных органов государственной власти в полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так как законодательство о муниципальной службе относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Федеральный закон "Об общих принципах..." (ст. 4) относит к ведению Российской Федерации "регулирование основ муниципальной службы", что предполагает установление на федеральном уровне положений, определяющих, что следует понимать под муниципальной службой, каковы ее задачи и основные принципы организации, какие служащие органов местного самоуправления должны быть отнесены к категории муниципальных служащих и каковы основы их правового статуса. Все эти положения в настоящее время закреплены в Законе "Об основах муниципальной службы...