Статья: Доля самовластия. Какая президентская республика возможна в России

Действительность, в том числе действительность общественно-политическая, вообще говоря, устроена так, что не требуется ничего выдумывать. Надо осмысливать то, что есть. Нечто в этом роде носилось перед внутренним взором сэра Исаака Ньютона, когда он выдвигал свой знаменитый постулат «Гипотез не измышляю». Этот постулат вспомнился мне в связи с захватывающей картиной измышлений, гипотез и фантазий отечественных политологов относительно политических реальностей нынешней России. Они сумели выдумать почти все, кроме того, что выдумывать не нужно: а именно, какая политическая погода у нас стоит сегодня на дворе. Мне уже доводилось отстаивать в «Политическом журнале» ту мысль, что в стране завершается оформление режима плебисцитарной демократии, основанного на извлечении президентской властью своей легитимности из прямого народного волеизъявления и непосредственной поддержки обществом главы государства. К этому стоит добавить, что конкретной государственной формой этого режима является президентская республика, манифестом каковой стала принятая 12 декабря 1993 г. на референдуме Конституция РФ. Принятие Основного закона путем «всенародного голосования», а не, скажем, на Учредительном собрании, специально для этого созванном, как раз и отвечает духу плебисцитарной демократии. Конституция РФ была скроена в значительной мере «на вырост» России, ибо ее образцами послужили основные законы гораздо более развитых демократий, прежде всего американской и французской.

В ельцинскую эпоху государственная форма президентской республики во многом так и оставалась формой, из которой был извлечен квадратный корень в виде авторитаризма, демократического самовластия Бориса Ельцина (с начала 1994 г. его стали — кто прикровенно, кто откровенно — называть «царем Борисом», хотя предыдущий царь Борис, как известно, плохо кончил). С приходом к власти Владимир Путин и его окружение стали с завидным упорством наливать молодое вино в мехи очерченной Конституцией 1993 г. президентской республики. Один за другим были приведены в действие ее политические механизмы, использованы характерные для нее инструменты. И я не стал бы подозревать непосредственных участников этого процесса в чрезмерной сознательности: скорее всего, их вела за собой непререкаемая логика процесса. Об этом замечательном эффекте общего хода вещей в свое время прекрасно сказал эренбурговский Хулио Хуренито. «Я приветствую вас, — заявил он реформаторам и преобразователям 1918 г., — ибо вы за год основательно выбили из голов лежебок, грезеров и слюнтяев понятие свободы. Но мне очень обидно видеть, что вы не являетесь капитаном корабля и что в этом безумном повороте повинны не руль, а черные волны. Короче, вы сами не сознаете, что делаете». Впрочем, вопрос о ясности сознания, как правило, — самый темный.

Что такое президентская республика в ее классическом смысле? Если в парламентарных республиках (Италия, Индия, ФРГ) президент избирается либо парламентом, либо особой коллегией, составленной тем не менее в основном из членов парламента, то в президентских республиках президент избирается путем либо прямых (Франция), либо косвенных выборов (США). В Америке правительство (администрация) возглавляется непосредственно президентом. Во Франции премьер-министр согласно конституции назначается президентом, но фактически формируется правительство, ответственное перед парламентским большинством. В рамках президентской республики происходит концентрация власти в руках исполнительных органов, главы государства и правительства. В сравнении с ними парламент отходит на задний план, что проявляется, например, в зарезервированной за президентом возможности действовать через голову парламента при проведении референдумов или оказывать повседневное давление на представительные органы (право роспуска парламента, процедура подписания законов перед их вступлением в силу и др.).

В чем политическая суть генеральной идеи президентской республики? Ответ на это дает история американской демократии, в первую очередь Конституции США, а также история Конституции Пятой республики во Франции. Как известно, главным мотивом разработки Основного закона Америки послужила необходимость резкого усиления центральной власти, которая к моменту его принятия в 1787 г. раздиралась противоречиями внутри конфедерации и была представлена прежде всего конгрессом. Он не имел необходимых полномочий и инструментов в своем распоряжении для интеграции страны и нации, обеспечения экономической целостности и политической стабильности Америки, противодействия внешним вызовам и угрозам. Конституция Франции 1958 г. также принималась в остроконфликтной ситуации: конкретным поводом для ее разработки послужили мятеж в Алжире, который тогда был французской колонией, и угроза гражданской войны в самой метрополии. За действующим Основным законом России явственно просматриваются драматические события осени 1993 г., также поставившие страну на грань гражданской войны.

Если вернуться к Конституции США, то ее II статья гласит: «Исполнительная власть предоставляется президенту Соединенных Штатов. Он занимает свою должность в течение четырехлетнего срока и вместе с вице-президентом, выбираемым на тот же срок, избирается следующим образом».

В этой связи полезно коснуться широко обсуждаемого ныне в России вопроса об оптимальном сроке пребывания у власти избранного президента РФ: четыре года или семь лет. Сама по себе длительность срока президентства еще ничего прямо не говорит о демократичности/авторитарности режима правления в президентской республике, но кое на что намекает. В США, как уже отмечалось, президент избирается на четыре года. В Конституции Франции соответствующая (5-я) статья выглядит следующим образом: «Президент республики избирается на семь лет путем всеобщего и прямого голосования. Условия применения этой статьи устанавливаются органическими законами». Последними, в частности, определяется разрешенное число сроков, на которые президентом Франции может кряду избираться один человек. В статье 81 Конституции РФ прописаны как длительность нахождения на посту президента, так и разрешенное число сроков: «Президент РФ избирается на четыре года гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании <…> Одно и то же лицо не может занимать должность президента РФ более двух сроков подряд». Отмечу слово «подряд»: из него следует, что лицо, занимавшее президентский пост два срока один за другим, через четыре года вправе вновь баллотироваться в президенты РФ. Прохладное отношение Путина к предложениям увеличить длительность президентского срока до семи лет может быть мотивировано как его нежеланием изменять Конституцию, так и воспрепятствованием его будущему преемнику в получении тем семилетней форы. За семь лет может утечь слишком много воды в политическом потоке.

В американской Конституции указывается, что «президент является главнокомандующим армией и флотом Соединенных Штатов», что он контролирует деятельность «высших должностных лиц каждого из департаментов», что он «имеет право по совету и с согласия сената заключать договоры», что он «вводит в должности послов», «судей Верховного суда и всех должностных лиц» США, причем в некоторых случаях — единолично. «Президент имеет право заполнить любые вакансии, которые могут открыться в период между сессиями сената», «он может при чрезвычайных обстоятельствах созвать обе палаты либо одну из них и в случае разногласий между ними по поводу срока заседаний может отложить их на тот срок, который сочтет возможным». Предусмотрено отстранение президента от должности по импичменту «за государственную измену, взяточничество либо за другие серьезные преступления и правонарушения».

Соответствующие положения в Конституции Франции 1958 г. выглядят следующим образом. Статья 5: «Президент Республики следит за соблюдением Конституции. Он обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей, а также преемственность государства. Он является гарантом национальной независимости, территориальной целостности, соблюдения соглашений Сообщества и международных договоров». Статья 6: «Президент Республики избирается на семь лет путем всеобщего и прямого голосования». Далее, статья 8: «Президент Республики назначает премьер-министра. Он прекращает исполнение его функций по представлении им заявления об отставке правительства. По предложению премьер-министра он назначает других членов правительства и прекращает исполнение их функций». В статье 9 предусмотрена такая функция президента: «Президент Республики председательствует в Совете министров». Французский президент подписывает решения правительства, назначает на гражданские и военные должности, является главой вооруженных сил. Как можно видеть из этого изложения, summa summarum французской Конституции (с поправкой к ней 1962 г., установившей ныне действующий порядок выборов президента, в то время как прежде он избирался коллегией выборщиков) состоит в максимальном сосредоточении политической власти в руках президента и подчиненных ему исполнительных органов. В этом смысле Конституция французской Пятой республики гораздо более авторитарна, чем действующая Конституция США.

Наряду с идеей усиления центральной власти в основу Конституции США положена доктрина суверенитета самого народа в противовес английскому принципу суверенитета парламента. Этот суверенитет народа должно обеспечить разделение ветвей государственной власти, препятствующее безраздельному господству одной из них. Сообразно этому в Основном законе последовательно отстроена система сдержек и противовесов. В 1789 г. Конституция США была дополнена «Биллем о правах», официально вступившим в силу в 1791 г. (Сходный подход к правам человека был избран законодателем во Франции. В «Преамбуле» конституции отмечается, что «французский народ торжественно провозглашает свою приверженность правам человека и принципам национального суверенитета, как они были определены Декларацией 1789 г., подтвержденной и дополненной преамбулой Конституции 1946 г.».) Таким образом была сбалансирована политическая система президентской республики в США, выдержавшая испытание временем.

В Основном законе Франции его первым разделом является раздел «О суверенитете», где акцент также поставлен на суверенитете народа: «Национальный суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его через своих представителей и посредством референдума. Никакая часть народа, никакая отдельная личность не могут присвоить себе его осуществление». В гораздо меньшей степени, чем в Конституции США, в Основном законе Франции соблюдается система сдержек и противовесов: если в Четвертой республике (1946—1958) нижняя палата парламента — Национальное собрание — фактически имела монополию на законодательную деятельность, то в Пятой республике эта монополия была подорвана в пользу верхней палаты и исполнительной власти. Например, в 34-й статье перечислены вопросы (правила, принципы), входящие в законодательную сферу, а в статье 37 указано: «Вопросы, не входящие в область законодательства, носят регламентарный характер», то есть решаются исключительно исполнительной властью.

Нетрудно заметить, что Конституция России 1993 г. во многом следует именно рассмотренным конституционным образцам. Различия между этими документами заключаются прежде всего в том, что «Билль о правах» (или «Декларация 1789 г.») фактически инкорпорированы в главу 2 российского Основного закона «Права и свободы человека и гражданина». Очевидно и то, что создатели действующей Конституции РФ ориентировались скорее на президентскую республику в исполнении де Голля, чем на американскую демократию. Существеннейшим отличием Конституции России от Конституции США является практически неограниченный объем полномочий, который предоставляется ею президенту РФ. Скажем, в Основном законе Америки был бы невозможен такой пункт (статья 80): «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина». По логике демократии гарантом Конституции, неотчуждаемых прав и свобод является сам суверенный народ. В этом и состоит специфика российской президентской республики: президент является не слугой народа, а его опекуном. В той же статье 80 заявляется, что президент РФ "определяет основные направления внутренней и внешней политики государства". Прежде такое говорилось только о многомиллионной КПСС. Только одно перечисление полномочий президента России в ее Основном законе занимает восемь статей (83—90). Законодатель творчески обогатил и расширил соответствующий раздел Конституции Франции. При этом он не предусмотрел никаких сдержек и противовесов президентской власти. А ведь еще Шарль Монтескье писал в своей великой работе "О духе законов": "Чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга".

Сообразно с этим положением дел разделение властей в российской президентской республике носит во многом мнимый характер. Представление о конкретном разделении законодательной и исполнительной властей могут дать следующие (предварительные) данные о законотворческом процессе в предыдущей Думе (см. также "ПЖ" №2 за 2003 г.). За четыре года Думой рассмотрено 2125 законопроектов, из которых было внесено в Думу и принято ее советом:

от депутатов — 50%

от законодательных органов субъектов РФ — 31%

от правительства — 8%

от президента — 3%

от членов СФ — 6%

от Совета Федерации — 1%

от судов — 1%.

За тот же период вступило в силу принятых законов после подписания президентом РФ, внесенных:

правительством — 41%

депутатами — 28%

президентом — 18%

законодательными органами субъектов Федерации — 9%

членами СФ — 2%

Советом Федерации — 1%

судами — 1%.

Всего за четыре года вступил в силу 771 закон, принят Государственной думой 781 закон. Из них, как видно из приведенных цифр, от числа внесенных законопроектов президентские и правительственные составляют 11%, в числе принятых — 58%.

Такая диспропорция показывает безусловное доминирование исполнительной власти над законодательной. Риски и угрозы для государства и граждан, связанные с этой ситуацией, раскрыты все тем же Монтескье: "Если монарх станет участвовать в законодательстве своим правом издавать постановления, то свободы уже не будет <…> Так как исполнительная власть участвует в законодательстве только посредством своего права отмены, она не должна входить в самое обсуждение дел. Нет даже необходимости, чтобы она вносила свои предложения; ведь она всегда имеет возможность не одобрить заключения законодательной власти".

--> ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ <--