Статья: Государственная антимонопольная политика Российской Федерации в период трансформации политической системы
Расплывчатость правовых норм являлась результатом определенного политического компромисса между исполнительной и законодательной ветвями власти, а также крупным бизнесом, занимающимся активным лоббированием своих интересов через различные государственные структуры. Эта проблема существенным образом затрудняла процессы демонополизации и развития конкуренции в России. Модернизация законодательной базы, в целом реализованная к 1995 году, во многом была направлена на преодоление проблем в правоприменительной сфере антимонопольного законодательства. К основным проблемам того времени относились: нечеткость законодательных норм, ограничение конкуренции со стороны органов исполнительной власти, недостаточный уровень компетенции судебных органов, замкнутость антимонопольной службы внутри исполнительной ветви власти. Реформированная во второй половине 1990-х годов система законодательных норм все же не смогла решить основные проблемы нормативно-правовой базы и обеспечить на практике соблюдение хозяйствующими субъектами антимонопольного законодательства.
Во второй главе рассмотрены институциональные, политические и технологические составляющие российской антимонопольной политики 1990-х годов. В первом параграфе этой главы показано, что центральной государственной структурой российской антимонопольной политики 1990-х годов являлся Государственный комитет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур. Созданный в августе 1990 года, он функционировал до 1999 года, когда на его основе было организовано Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. Роль, которую играл ГКАП России в осуществлении государственной политики в начале 1990-х годов, постепенно уменьшалась. Более того, он был привлечен к решению задач, напрямую не связанных с антимонопольной политикой. В то же время некоторые аспекты антимонопольной политики официально оставались вне его компетенции. С мая 1995 года Председатель ГКАП России назначался и освобождался от должности указом Президента РФ по представлению Председателя Правительства России. Это положение закрепило ГКАП России как структурное звено исполнительной власти, напрямую не контролируемое парламентом, после чего антимонопольный комитет лишился возможности проводить самостоятельную политику, которой он отчасти обладал в начале 1990-х годов. Влияние законодательной ветви власти на деятельность антимонопольного органа было достаточно ограниченным, однако проведенное повышение статуса сделало его более заметным в структуре Правительства.
Введение МАП России в структуру Правительства в действительности ставило Министерство в равное положение с другими органами власти, против которых ему, в некоторых случаях, приходилось применять закон, и чьи позиции по ряду вопросов, касающихся конкуренции, вполне могли оказаться совершенно противоположными позициям МАП России. В первое десятилетие экономических реформ российского государства ГКАП России и МАП России играли важную роль в выявлении и устранении крупных пробелов в юридических и организационных основах регулирования деятельности компаний на рынке. Результатом деятельности антимонопольного органа стало существенное сокращение барьеров для свободного движения товаров и услуг внутри страны. Они сыграли ведущую роль в создании законодательных основ защиты прав потребителей, разработке Закона «О рекламе» и выполнении задач, направленных на развитие конкуренции и недопущение дискриминации по отношению к конкурирующим компаниям в вопросах доступа на товарных и финансовых рынках.
Во втором параграфе второй главы выявлены основные механизмы и инструменты регулирования деятельности монопольных компаний. Центральными механизмами государственной антимонопольной политики 1990-х годов стали Реестр объединений и предприятий-монополистов и пришедший ему на смену реестр хозяйствующих субъектов. Они представляли собой средство наблюдения за деятельностью предприятий, занимающих существенную долю рынка, в том числе при осуществлении ими приватизационной и инвестиционной деятельности. В тоже время, нечеткие правила составления реестра предприятий монополистов помешали созданию эффективной системы государственного регулирования. Такой подход смещал акценты в работе ГКАП России с обеспечения конкуренции к регулированию предприятий, которые чаще всего не имели ничего общего с монополиями.
Государственная политика в процессе регулирования «монополистических цен» до середины 1990-х годов, декларируя стремление использовать инструменты, заимствованные из западной практики (максимальный уровень цен, ограничение цен, предельные уровни роста цен, их зависимость от прибыли, установка предельной цены для фирм-продавцов), в реальной действительности обращалась к методам прежней административно-командной системы. К инструментам государственной политики прежнего образца, активно применяющихся до середины 1990-х годов можно отнести: принудительное возобновление традиционных экономических связей и схем распределения продукции, обязательные поставки продукции в государственный резервный фонд по фиксированным ценам, увольнение руководящего звена и форсированная реорганизация предприятий. В сфере контроля над ценами государственные инструменты прямого управления ценообразованием наряду с ограничениями выхода на рынок применялись вплоть до середины 1990-х годов достаточно жестко. Порой они препятствовали развитию конкуренции, а также приводили к ощутимому дефициту необходимых услуг.
ГКАП России не оказывал достаточного противодействия направленным против развития конкуренции шагам местных и региональных властей, которые стремились к монополизации местных рынков, устанавливали барьеры к вхождению на них, ограничивали межрегиональную торговлю. Во второй половине 1990-х годов государственным структурам удалось решить ряд проблем и сформировать более эффективную систему регулирования деятельности монополий. Эта система государственного регулирования основывалась на контроле не всех видов производимой продукции, а только наиболее важных для населения товаров и услуг, хотя и данный подход на практике не всегда оказывался эффективным.
Механизмы контроля естественных монополий в течение 1990-х годов, рассмотренные в третьем параграфе второй главы, находились в состоянии постоянного реформирования, подвергались влиянию различных факторов, включая политическую конъюнктуру и лобби крупных компаний. Все это во многом не позволило сформировать эффективный механизм государственной политики, основанный на достижении баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий.
Регулирование деятельности субъектов естественных монополий в 1990-х годах было малоэффективным. Сложившаяся во второй половине 1990-х годов практика установления тарифов на услуги естественных монополий не имела объективной основы, не обладала четким обоснованием издержек при определении тарифов на услуги естественных монополий из-за недостаточности методической базы. Не была разработана эффективная схема регулирования тарифов, которые формировались, в основном, под влиянием социально-политической конъюнктуры, в частности, выборов Президента РФ и выборов губернаторов в регионах, а также под влиянием заинтересованных групп. В то же время в рассматриваемый период Правительство РФ стремилось решить эту проблему через дополнительные механизмы государственной политики, такие как лицензирование, наделение определенными монопольными правами и т.д.
Третья глава – «Государственная антимонопольная политика в регионе: Краснодарский край (кейс-стади)» - посвящена региональным аспектам антимонопольной политики. В первом параграфе подробно рассмотрены основные направления и особенности государственной антимонопольной политики в Краснодарском крае в 1990-х годах. В исследуемый период Краснодарское антимонопольное управление было главным региональным актором в реализации государственной антимонопольной политики не территории Краснодарского края. Управление успешно справлялось с функциями контроля и содействия развитию конкуренции, несмотря на давление со стороны экономических и властных структур в период процесса приватизации – одной из наиболее сложных реформ в государственной политике демонополизации.
Государственная антимонопольная политика в регионе велась по четырем направлениям: контроль за соблюдением антимонопольного законодательства; содействие формированию здоровых рыночных отношений на основе развития предпринимательства и конкуренции; предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; защита прав потребителей. В результате исследования был выявлен постепенный рост влияния антимонопольных структур в регионе: если в начале 1990-х годов многие предприятия и органы власти не стремились ставить в известность Управление о сделках по приватизации предприятий, занятии доминирующих позиций на рынке, то постепенно к середине 1990-х годов, а в особенности в конце 1990-х такого рода случаи практически не встречались. Анализ деятельности антимонопольного управления в Краснодарском крае в рассматриваемый период, свидетельствует о том, что Управление входило в число наиболее эффективно действующих подразделений антимонопольных органов России. С точки зрения развития процессов демонополизации экономики Краснодарского края, наиболее активными для Управления стали 1996-1997 годы, что объясняется попытками ограничения конкуренции и нарушения антимонопольного законодательства со стороны исполнительной власти Краснодарского края.
Во втором параграфе третьей главы рассмотрены результаты и проблемы антимонопольно?