Статья: Группы интересов в политике
Объектом лоббирования становятся также правительственные органы, особенно силовые министерства. Основным средством влияния на исполнительную власть оказывается представляемая ей информация. В этом случае группы интересов действуют в основном через научно-исследовательские учреждения и консультативные фирмы, которые представляют политические рекомендации по широкому кругу вопросов, либо через специалистов в органах исполнительной власти.
Правительственная бюрократия является главным рычагом доступа к политическим решениям во всех политических системах. Привлекательность этого канала заключается в том, что позволяет более оперативно добиться необходимого решения и избежать публичных дискуссий. Трудность же заключается в том, что бюрократия, за исключением узкого круга высших должностных лиц, в силу специфики своего формирования – путем назначения на должность – не зависит от электорального процесса и практически не контролируется демократическими методами. Более того, некоторые ведомства сами активно занимаются политическим лоббированием, создавая для этой цели специальные органы связи с парламентами или конгрессами, выделяя для этой цели значительные ассигнования
Влияние на судебную систему также эффективно, с точки зрения общественного резонанса, в отношении важных и значимых политических проблем. Благоприятное решение по частному делу может изменить общую политику суда, но требует много времени и тщательной юридической подготовки. Поэтому этим каналом лоббирования группы интересов пользуются значительно реже.
Важным каналом политического влияния групп интересов являются политические партии, хотя высокая степень идеологизации, а также внутренняя иерархия и дисциплина ограничивают возможность его использования.
Средства массовой информации – радио, печать, телевидение – широко используются группами интересов для достижения своих целей. Инициатива, получившая благоприятное освещение в СМИ или снискавшая общественную поддержку, как правило, не может быть проигнорирована политиками, поэтому группы интересов тратят значительные средства на рекламу своих начинаний.
Результаты многочисленных конкретных исследований показали, что успех в продвижении интересов определяется не только их общественной значимостью и соответствием коллективному интересу, но и инструментами или ресурсами влияния, которыми располагают группы. К наиболее важным относятся финансовая мощь и владение собственностью, так как они позволяют через воздействие на экономику влиять на структуру занятости, государственный бюджет, а следовательно, влиять на общественное настроение и оказывать прямую финансовую поддержку конкретным правительственным программам. Численность группы влияет на ее способность оказывать давление, но в отдельных случаях с успехом может быть компенсирована организационной сплоченностью, а также информацией, квалификацией и опытом, которым обладают участники группы. Группы интересов, располагающие нужными знаниями и подготовленными экспертами, особенно влиятельны в тех случаях, когда политический вопрос предполагает решение сложных технических проблем.
В соответствии с плюралистической теорией политическая система стала рассматриваться как система взаимодействия различных групп, пересекающихся и взаимодействующих между собой, столкновение конкурентных воль и стремлений обеспечивает динамизм и равновесие системы. Р.Даль и Ч.Линдблом полагали, что соперничество групп за влияние на политический курс в какой-то степени аналогично конкуренции в экономике, позволяющей установить равновесие между спросом и предложением (см.: Dahl, 1956; Dahl, Lindblom, 1976; Lindblom, 1977). Только в политике конкуренция между группами за влияние на процесс принятия политических решений позволяет установить равновесие между требованиями, выдвигаемыми различными слоями общества и поддержкой, которую получает политическая система, если выдвигаемые гражданами требования получают удовлетворение вследствие принятых решений.
Учет реального баланса сил при принятии политических решений позволяет самым разным группам добиться поддержки. Если же политическое влияние отдельных групп возрастает несоразмерно с их реальной общественной значимостью, а политика, которую проводит правительство под давлением этих групп, не соответствует воли большинства, благодаря механизму конкуренции, заложенному в участии групп интересов, автоматически возрастает численность оппозиционно настроенных групп, ставящих правительство перед выбором – либо изменение или корректировка официального курса, либо утрата общественной поддержки и отстранение от власти. Таким образом, деятельность групп интересов демократическим, мирным путем, без всякого силового вмешательства предотвращают опасность установления диктаторских режимов, проводящих политику, не совпадающую с волей и интересам большинства общества, как и угрозу сползания общества в состояние анархии.
Данная теория получила название теории демократического плюрализма или плюралистической демократии. Ее появление не только привело к пересмотру вопроса о роли групп в политическом процессе: в свете данного подхода из неизбежного зла они превратились в конструктивный фактор. В основе плюралистической теории демократии лежало мнение о том, что индивиды смогут быстрее передать свои требования и желания правительству посредством групповой активности.
Процесс формирования групп интересов протекает неравномерно. Исследователи отмечают периоды, когда политические организации возникают особенно интенсивно. В США пики гражданской активности приходились на 70-е гг. ХVIII в., когда шла борьба за независимость и 60-е гг. ХIХ в., знаменовавших развитие рабочего движения, формирование первых профессиональных союзов, а затем и организаций предпринимателей. Но “золотой век” возникновения ассоциированных групп интересов пришелся на начало ХХ века, когда были созданы такие крупные организации, как Торговая палата, Национальная ассоциация промышленников, Американская медицинская ассоциация, Городская лига, Американское федеральное бюро по вопросам социального обеспечения, Национальная организация содействия развитию цветного населения, Антидиффамационная лига и т.д.
Новый всплеск роста численности организаций, отстаивающих групповые интересы, наблюдается после 70-х годов ХХ века. Их удельный вес составляет примерно 2/3 от всех ныне действующих групп интересов. Причем если до 60-х гг. наиболее интенсивно возникали и действовали лоббистские организации корпораций, профсоюзных и торговых организаций, то в настоящее время наиболее активно проявляют себя в политике группы защиты окружающей среды, прав потребителей, группы по социальному обеспечению и охране гражданских прав. Поэтому ассоциированные группы интересов часть характеризуются как “приводной ремень демократии” и индикатор развития гражданского общества и степени зрелости демократических институтов.
Косвенным подтверждением данного положения является, с одной стороны, рост их числа и активности в демократических странах. По данным статистики, в США по крайней мере в одной из групп состоят около 2/3 населения страны, в Великобритании и Германии – 1/2, в Италии – менее 1/3. Представители среднего и высшего классов особенно склонны вступать в группы. Причем в США большую роль играет образование (менее 1/2 окончивших только начальную школу участвуют хотя бы в одной группе интересов).
Активный процесс формирования гражданских ассоциаций в России начался на рубеже 80-х – 90-х гг., на волне перестройки и либеральных реформ. По данным Министерства юстиции РФ, на начало 1999 г . в России насчитывается около 100 000 общественных объединений разного уровня государственной регистрации — от общероссийских и международных, до межрегиональных, региональных и местных. Но результаты опросов показывают, что пока рядовые россияне не рассматривают негосударственные организации в качестве сколь-нибудь влиятельной силы. По результатам исследований, проводимых Российским независимым институтом социальных и национальных проблем, 7% респондентов воспринимали деятельность ассоциаций по интересам и подобным им организаций как эффективный канал связи между обществом и властью (см.: Камакин, 1999).
С другой стороны, политический процесс в недемократических политических системах – авторитарных и тоталитарных – также может быть рассмотрен с точки зрения взаимодействия групп интересов, однако в них наибольшую политическую активность проявляют неассоциированные и институциональные группы. В период кризисов возможна активизация протестных групп, а ассоциированные группы интересов либо отсутствуют в политическом спектре групповой активности, либо обозначены чисто формально.
Так, по мнению Ж. Блонделя, эффективность политической системы в коммунистических странах во многом определяется политической инфраструктурой, которая конституируется коммунистической партией и множеством вспомогательных органов, таких, как профессиональные союзы и молодежные организации. Подобные органы указывают направление деятельности и осуществляют общее руководство, они могут иметь внешнее сходство с соответствующими органами в либерально-демократических политических системах. Отличие заключается, в первую очередь, в том, что коммунистическая партия не имеет четко очерченной сферы деятельности, каковой обладают партии в либерально-демократических политических системах. За политической инфраструктурой, представленной партией и официально признанными группами существует иной уровень, всецело неофициальный, с более традиционными организациями (в частности, этническими или религиозными), либо с более современными (протестными). Деятельность этих групп, по мнению автора, в немалой степени способствовала системному кризису 1989-1991 гг. в СССР и других восточноевропейских странах (см.: Blondel, 1995, р. 97).
О параллельных структурах или второй реальности пишут, характеризуя специфику политической системы советского общества, и другие авторы. Например, М.Ханкок полагает, что в советском обществе группы складывались не по социально-политическим основаниям, а по отраслевому и региональному признакам или по принципу землячества. Наряду с официальным, в политике существовало “параллельной пространство”. Ключевым для положения индивида было не владение собственностью, а фактическое, как правило, юридически не оформленное право распоряжения. В параллельном мире складывались “теневые” группы интересов, распределявшие между собой сферы влияния по территориальному и отраслевому принципу (см.: Hancock, 1989, р. 46).
Другая характеристика авторитарных и тоталитарных политических систем давалась с позиций институционального подхода. В этом случае исследовали делали акцент на корпоративные структуры власти и участия.
Корпоратизм как форма государственного устройства и разновидность политической культуры ассоциируется с фашистскими и авторитарно-этатистскими режимами. Классическим примером традиционно принято считать корпорации ( Corporazioni ) фашистской Италии. В соответствии с реформой 1934 г ., на основании правительственного декрета в Италии было создано 22 корпорации, охватывающие все сферы экономической и общественной деятельности. В отдельные корпорации были объединены работники и владельцы предприятий, занятых непосредственно в сфере материального производства как аграрного, так и индустриального секторов экономики. В особые корпорации входили работники непроизводственной сферы – банков и страховых компаний, лица свободных профессий и деятели искусства, работники театра и люди, занятые в туристическом бизнесе. Место высшего законодательного органа в стране занял Совет Корпораций, состоящий их 832 членов, 66 из которых представляли Фашистскую партию, а остальные члены представляли предпринимателей и служащих вышеназванных корпораций.
Созданную политическую систему пытались представить как практическую реализацию классового мира и гармонии интересов. Ее ядром являлся особый тип ассоциаций – промышленные и профессиональные корпорации, выполнявшие двойную функцию – с одной стороны, они были органами политического представительства, а с другой – органами широкомасштабного контроля за деятельностью, в том числе и политической, членов корпораций, обеспечивая тем самым их лояльность политическому режиму. В действительности сложившаяся система была ориентирована не столько на представительство интересов, сколько на обеспечение политической централизации и мобилизационного участия путем жесткого проведения в жизнь воли диктатора.
После второй мировой войны черты корпоративной модели просматривались в некоторых европейских странах с авторитарными режимами – Португалии при Салазаре или Испании при Франко. Термин “государственный корпоратизм” закрепился также за авторитарными режимами, сложившимися во многих латиноамериканских странах после 1964 г . – Бразилии, Мексике, Перу. Отличительной чертой этих режимов было создание лицензированных ассоциаций в качестве посредников между государством и экономическими производителями и ограничение независимой организационной активности других групп интересов.
Корпоративные структуры обеспечивают высокую степень управляемости, но отнюдь не демократичности. Особенно если принять во внимание, что развитие корпоративных структур с неизбежностью ведет к росту влияния профессиональных представителей специализированных интересов (в частности, институциональных групп) в ущерб гражданским, отстаивающим более общие интересы, к возникновению организаций, построенных на иерархических принципах, вплоть до всеобъемлющих национальных ассоциаций, получающих привилегированный, если не эксклюзивный доступ к процессу принятия важных стратегических решений, подрывая тем самым один из основополагающих принципов демократического политического процесса – принцип состязательности или конкуренции, основанный на равном доступе всех участников политического процесса к властным ресурсам.. В конечном счете корпоратизм ведет к возвышению групп-монополистов над конкурирующими друг с другом группами, представляющими частные интересы, усугубляет обозначившийся еще в начале века процесс подмены индивидов как основных участников политической жизни организациями и возрождает, казалось бы, уже давно забытое в модернизированных обществах явление – клиентелизм.
Этим термином описывают неформальные властные отношения между индивидами или группами, занимающими неравные позиции, основанные на обмене бенефициями. Простейшим примером подобного рода двусторонних отношений могут служить малые сообщества – коммунальные образования и примитивные общества. Патрон – человек, обладающий высоким статусом, использует выгоды своего положения – свой авторитет и ресурсы – для оказания покровительства и представления бенифиций тем, чей статус низок – клиентов, которые в обмен за это оказывают ему поддержку и разного рода услуги.
Клиентельные отношения конституируют наиболее древние модели отношений. Сам термин заимствован у древних римлян. Сложившийся во II веке до н. э. институт клиентелы отражал аристократический характер римской общественной жизни. Патрон – знатный и богатый гражданин, либо полководец-завоеватель – оказывал покровительство своим вольноотпущенникам или гражданам покоренных общин, клиентам, не за денежное вознаграждение, а в обмен на преданность и личные услуги. Патрон, как правило, играл роль арбитра в спорах и конфликтах, возникавших внутри группы между ее членами и представлял интересы, обеспечивал защиту членам группы при рассмотрении их дел в публичных инстанциях. Свидетельством преданности клиента было его участие в свите патрона. Большая свита была показателем знатности и влияния патрона – и увеличивала шансы ее обладателя на победу в отборочном конкурсе на занятие высших государственных должностей. По свидетельству историков, стремление увеличить численность клиентов вело к частым злоупотреблениям, которые пытались пресечь с помощью различных законов, но сам институт остался неприкосновенен.
В отличие от племенных организаций – групп, которые соединяют людей вместе на началах крови, клиентелистские организации могут быть определены как такие, где связь лидеров клана или старших с “клиентами” или младшими строится на договорной основе. Особенность современного клиентелизма заключается в том, что связи носят более комплексный и разносторонний характер. Патрон выступает в роли стража, брокера, устанавливающего связь между центральной властью, которая распределяет ресурсы и массами, которые их получают. Кроме того, современный патрон, контролируя политические организации пользуется публичными ресурсами – рабочие места, пенсии, социальные льготы – тогда как клиенты, которыми могут быть и организации – этнические меньшинства, профессиональные союзы – в ответ оказывают электоральную поддержку.
Главным инструментом современного клиентелизма оказывается политическая машина – механизм возглавляемый и направляемый боссом, который играет роль и брокера и политического менеджера.
Особенно заметен клиентелизм в обществах переходного типа, претерпевающих ускоренную или насильственную модернизацию. Но являясь одной из форм регулирования общественных отношений через консенсус, клиентелизм представлен во всех политических системах и на всех уровнях.
Исследование содержания и специфики клиентелистских отношений в современных, в том числе и демократических обществах, расширило спектр исследуемых групп интересов и позволило более адекватно описать роль неассоциированных и в частности коммуналистских групп как в авторитарных, так и в демократических политических системах.
В то же время возрождение интереса к институциональному подходу в западном академическом сообществе во второй половине ХХ века неожиданно высветило элементы корпоративных структур в конфигурациях политических систем Запада, считавшихся если не эталоном, то по крайней мере стабильными демократиями – в Великобритании, скандинавских странах, а также в США и Канаде.
По замечанию Ф. Шмиттера, едва послевоенная волна демократизации, практически смыла, по крайней мере с лица Европы, корпоративные структуры авторитарно-этатистского или авторитарно-фашистского толка, как элементы неокорпоратизма, начинают обнаруживать себя в 60-е – 70-е гг., особенно в малых европейских странах с относительным культурным и языковым единством и хорошо организованными ассоциациями интересов, где имелись мощные социал-демократические партии – в Бельгии, Дании, Нидерландах, Швеции, Норвегии, Финляндии (см.: Шмиттер, 1997).