Статья: Расходные полномочия муниципалитетов и доходы муниципальных бюджетов
Основным принципом разграничения бюджетных полномочий между уровнями власти принято считать принцип субсидиарности или принцип эффективного дополнения. В соответствии с этим принципом бюджетная система строится снизу вверх и за местным уровнем власти закрепляется максимум функций, с которым он в состоянии справиться самостоятельно. Поскольку муниципальный уровень власти находится ближе к потребителю, можно предположить, что в этом случае услуги населению будут оказываться более эффективно. При этом понятно, что такие виды услуг как национальная оборона и государственное управление просто не могут быть оказаны муниципалитетами. Межгородские транспорт и связь также относятся к услугам не местного, а регионального и государственного уровней.
Выделение бюджетных полномочий на основе только принципа субсидиарности в принципе может негативно сказываться на эффективности предоставления услуг. В ряде случаев более высокий уровень власти может оказывать услуги эффективнее за счет экономии масштаба.
Другим важным принципом, который необходимо здесь упомянуть является принцип социальной справедливости. Его можно понимать как в самом широком, так и в достаточно узком смысле. Последовательное применение этого принципа может привести к уравнительной системе в экономике с крайне негативными последствиями для общей экономической эффективности и темпов экономического развития. Умеренное следование этому принципу предполагает, что всем жителям страны предоставляются некоторые "базовые" виды услуг. Однако в этом случае муниципалитеты могут оказаться в неравных условиях из-за различного процентного соотношения людей нуждающихся в социальной поддержке. Для выравнивания ситуации необходимо государственное вмешательство.
Упомянутая выше концепция бюджетной децентрализации может быть поддержана аргументами, связанными с экономической эффективностью. Децентрализация приводит к тому, что местное правительство становится ближе к населению и получает возможность принимать более самостоятельные решения, как по формированию налоговой базы, так и по формированию набора предоставляемых услуг. В принципе это ведет к росту благосостояния населения по трем причинам:
- Если люди получают в большей степени то, что они хотят, касается ли это более низких налогов или более широкого выбора услуг, их благосостояние увеличивается.
- У людей возникает больше побудительных мотивов платить налоги если взамен они получают те услуги, которые хотят. Поэтому децентрализация ведет к увеличению собираемости налогов и платежей за оказанные услуги по сравнению с более централизованной системой.
- Местные власти вынуждены оказывать услуги на более высоком уровне. Поскольку население муниципалитетов понимает, что платит за услуги своими налогами и платежами, оно может не переизбрать администрацию, которая исполняет свой долг ненадлежащим образом.
Приведенные аргументы за увеличение децентрализации сформулированы на основе бюджетной практики развитых стран. В странах с переходной экономикой, как правило, можно найти много аргументов против децентрализации. Приведем и их:
- Если налоговые доходы муниципалитетов формируются в основном за счет расщепленных долей федеральных и региональных налогов и трансфертов от вышестоящих уровней власти, то эти уровни власти и определяют размер муниципального бюджета (такая ситуация характерна для развивающихся стран). В этом случае нет смысла предоставлять муниципалитетам и большие расходные полномочия.
- Местные власти должны иметь определенную свободу выбора в распределении их финансовых ресурсов. В переходных экономиках это не всегда так. Во многих случаях (например, при установлении заработной платы работникам бюджетных организаций) муниципалитеты должны следовать государственным стандартам.
- Местные власти должны иметь возможность собирать местные налоги надлежащим образом. Часто организовать сбор местных налогов труднее, чем региональных и федеральных. Это относится, например к налогу на имущество. Важно и то, что местные администрации находятся близко к налогоплательщикам и им политически трудно "ужесточать" практику сбора налогов.
1.1 Терминология
После выделения общих принципов, в соответствии с которыми должно формироваться разграничение полномочий между властными структурами различных уровней целесообразно обсудить некоторые термины которые используются в настоящей работе. Мы уже употребляли термин децентрализация. В широком смысле этот термин означает все формы разделения и делегирования ответственности между властными структурами разных уровней, включая национальное правительство, региональные органы власти и органы местного самоуправления. В более узком смысле под децентрализацией понимается делегирование на местный уровень лишь определенных функций. Функции присущие национальному (федеральному) уровню при таком подходе никому не делегируются. Мы будем использовать термин децентрализация в узком смысле.
Делегирование полномочий. С этим термином может быть связано много недоразумений. Его очень часто путают с термином децентрализация. В частности, для России такое смешение терминов является обычным. В собственном смысле слова делегирование полномочий означает делегирование некоторых функций, но не ответственности за их исполнение. Например, функция по осуществлению определенных социальных выплат может быть передана с государственного уровня на местный уровень, но ответственность за эти выплаты продолжает нести государство. В работе под делегированием полномочий будет пониматься именно передача некоторых функций.
Услуги, которые муниципалитеты обязаны предоставлять в соответствии с национальным (федеральным) законодательством. Под этим термином (понятием) подразумевается практика некоторых стран Центральной и Восточной Европы (России в том числе) в соответствии, с которой местные органы власти обязаны ежегодно включать в расходную часть своих бюджетов финансирование услуг определенного вида. Такую ситуацию нельзя описывать термином "децентрализация", поскольку последний предполагает определенную самостоятельность местных администраций в принятии решений о структуре расходов.
Очень часто об этом термине говорят в ситуации, когда национальное правительство возлагает ответственность за оказание определенного вида услуг на региональные или местные органы власти, но не предоставляет финансирования (вообще или в полном объеме) для покрытия издержек. Типичными для Восточной Европы являются случаи, когда национальное правительство законодательно устанавливает субсидии на потребление воды и услуг транспорта. Правительство отдает распоряжение муниципалитетам выплачивать эти субсидии из их бюджетов, но при этом не предоставляет средств для покрытия издержек. Для России такая ситуация широко распространена прежде всего в сфере социальных выплат. В дальнейшем для ее отражения мы будем использовать термин необеспеченные мандаты.
Определение функций (расходных полномочий) муниципалитетов.
Функции и расходные полномочия, возложенные на местный уровень власти сильно варьируются по странам Восточной Европы. Нет единой модели разделения полномочий между властными структурами и в странах Западной Европы и в других регионах мира. Для стран Восточной Европы это можно проиллюстрировать на примере важнейшей услуги – образования. В России на местный уровень власти возложена полная ответственность за выплату зарплаты учителям и другому персоналу в начальных и средних школах, за содержание и ремонт школ. Новое строительство школ осуществляется в значительной степени за счет средств местных бюджетов. В Румынии местные власти не несут никаких расходов по образованию. В Польше местные власти несут затраты только на дошкольное образование. В Чехии затраты на начальное и среднее образование разделены между местным и государственным уровнями власти. В Болгарии и Венгрии ситуация в целом похожа на Российскую. В Латвии и Литве местные власти несут затраты связанные с начальным и средним образованием за исключением заработных плат учителей.
От различного подхода к определению функций муниципалитетов зависит и их доля в расходах консолидированных бюджетов стран. Сравнительные данные по доле местных бюджетов в консолидированном бюджете для ряда европейских стран приведены в Таблице 1
Таблица 1.
| Страна | Год |
Доля Местных бюджетов |
| Россия | 1995 | 37,6 |
| 1997 | 31,7 | |
| 1998 | 29,8 | |
| 1999 | 27,5 | |
| Болгария | 1996 | 11,6 |
| Чехия | 1995 | 20,9 |
| Дания | 1995 | 44,0 |
| Нидерланды | 1995 | 23,6 |
| Норвегия | 1994 | 31,6 |
| Польша | 1996 | 19,5 |
| Великобритания | 1995 | 22,7 |
Источник: IMF, Government Finance Statistics, 1997. Госкомстат РФ, ежегодный доклад,2000 г.
Из Таблицы 1 видно, что доля муниципальных бюджетов в консолидированном бюджете европейских стран варьирует весьма сильно. Их доля в России сравнительно высока, хотя и имеет явную тенденцию к снижению. Сравнительно велики и расходные полномочия муниципалитетов в России. Формально это соответствует декларированным выше принципам децентрализации полномочий. Фактически структура местных расходов в России в основном определяется решениями Федерального Правительства.
Если подходить к определению функций муниципалитетов концептуально, нужно, прежде всего, попытаться выработать критерии для их закрепления за муниципалитетами.
1.1.1 Критерии для определения функций (расходных полномочий) муниципалитетов
По вопросам разделения функций и ответственности за оказание услуг между различными уровнями власти, также как по вопросам децентрализации, имеется обширная литература, однако в ней нет простых и однозначных ответов. Тем не менее, можно выделить некоторые критерии, по которым функции следует относить к местному уровню, если считать развитие процессов децентрализации за благо. Отметим, что в принципе, система критериев может выглядеть по-разному в разных странах из-за разного содержания услуг называемых одними и теми же терминами. Кроме того, система критериев может изменяться во времени в связи с политическими изменениями и экономическим развитием в странах.
1.1.1.1 Экономические критерии определения функций муниципалитетов
В качестве первого критерия, который широко представлен в экономической литературе может выступать вид предоставляемой услуги. В экономической теории принято считать, что публичный сектор (различные уровни власти) производит определенные продукты. Это, так называемые публичные или квазипубличные продукты, а, по сути, различные виды услуг. Сюда относятся и благоустройство, здравоохранение и образование. К другим продуктам публичной власти относятся функции перераспределения. Программы социальной поддержки населения относятся к этому классу продуктов. Не ко всем функциям или продуктам публичного сектора можно одинаково подходить с точки зрения целесообразности из децентрализации. Здесь мы вновь возвращаемся к изложенному выше принципу субсидиарности под несколько иным углом зрения. В соответствии с этим принципом наилучшие результаты достигаются тогда, когда функции возлагаются на наиболее низкий уровень власти, способный ее выполнить. Это правило вовсе не является абсолютным. Важное значение имеют другие критерии. Отметим, что пере распределительные функции обычно рассматриваются как функции национального правительства, хотя и на этот счет могут быть разные мнения.
Второй критерий связан с территорией, на которой предоставляется услуга. Если услуга предоставляется в основном на территории муниципалитета, это является веским аргументом для ее децентрализации и передаче соответствующих функций на местный уровень. Если границы предоставления услуги существенного превышают границы муниципалитета, ее следует передать региональным властям или центральному правительству. Хорошим примером, иллюстрирующим приведенные рассуждения может быть очистка воды. Если жители одного муниципалитета расположенного выше по течению реки считают возможным сбрасывать в реку мусор и не считают это серьезной проблемой, то проблемы могут возникнуть у муниципалитета расположенного ниже по течению. В этом случае функцию очистки воды целесообразно передать, по меньшей мере, на региональный уровень.Третий критерий связан с финансовой оценкой предоставления услуги. Если стоимость предоставления услуги сильно зависит от масштаба, это является серьезным аргументом для передачи ее на более высокий уровень власти.
1.1.1.2 Неэкономические критерии определения функций муниципалитетов
Помимо экономических есть и другие критерии определения расходных полномочий муниципалитетов. Эти критерии могут быть менее объективны, но, тем не менее, очень важны.
Культурные ценности могут оказывать существенное влияние на распределение функций между различными уровнями власти. Например, в странах, где большое значение придается равному для всех доступу к определенным видам услуг, таким как образование, может быть меньшая заинтересованность в децентрализации этих услуг. В других странах, большее значение может придаваться возможностям осуществлять местный выбор и контроль.