Доклад: Региональное политическое лидерство в современной России

В последнее время тенденции к повышению роли регионов и их лидеров в современном политическом процессе России объективно актуализируют исследование институциональной структуры политического лидерства на региональном уровне [I].

Наблюдения свидетельствуют о том, что престиж президентства в республиках, губернаторства в областях способствует определенному влиянию лидеров, хотя бы в силу их символов и прав. Поскольку лидеры имеют власть и могут контролировать многие секторы политической системы, существуют и институциональные инструменты, с помощью которых лидеры оказывают влияние на положение в регионе.

Известный французский политолог профессор Европейского института во Флоренции Ж. Блондель сформулировал общую модель различных измерений связи между институтами и влиянием политических"лидеров. Он называет четыре таких измерения: статус лидеров и влияние лидерства; власть лидеров над своим окружением и влияние лидерства; характер администрации и влияние лидеров; структуры политической системы и влияние лидерства [2]. Следуя предложенной Блонделем модели, автор статьи избрала ее схемой для своего исследования.

В поле исследования были включены 10 регионов Поволжья: Ярославская, Костромская, Нижегородская области. Чувашская Республика, Республика Татарстан, Ульяновская, Самарская, Саратовская, Волгоградская, Астраханская области.

Статус региональных политических лидеров и влияние регионального политического лидерства

Инкорпорирование региональных политических лидеров в высшие региональные структуры власти происходило либо путем демократических выборов, либо по инициативе федеральных властей. Поэтому степень их влияния на политическую жизнь областей и республик после августовских событий 1991 года была различной. Избранные лидеры обеих поволжских республик (М. Шаймиев, Н. Федоров) фигурировали в рейтингах "100 ведущих политиков России" с 1993 года, а из восьми поволжских "назначенцев" с 1993 года до конца 1995 года в лидирующей сотне фигурировал только В- Немцов. В поволжских республиках, где президентские выборы состоялись еще в 1991-1993 годах, региональное политическое лидерство формировалось значительно быстрее, чем в областях, которыми до 1995-1996 годов руководили назначенные указом президента главы администраций.

Лидеры поволжских республик (Шаймиев, Федоров), в той или иной мере реализовав реформистские проекты, смогли укрепить свои позиции в результате президентских выборов 1996-1997 годов, т.е. к настоящему времени уже дважды прошли через процедуру выборов. Судьба глав администраций, назначенных из Центра, сложилась по-разному. В тех регионах, где инкорпорирование по инициативе Центра происходило без учета региональных особенностей и носило поспешный характер, были случаи немедленного отторжения назначенного руководителя области местной администрацией (В. Малафеев в Ульяновской области). Однако в дальнейшем назначения стали осуществляться более осмысленно и среди президентских "назначенцев" появились "крепкие" фигуры, способные удерживать власть в регионах даже при неблагоприятной социально-экономической конъюнктуре. В тех регионах, где произошло ослабление позиций "назначенца", были случаи его замены на фигуру, сумевшую "засветиться" в общественном сознании не только на посту первого вице-мэра крупнейшего города Саратова, но и в качестве депутата Совета Федерации в 1993-1995 годах (Д. Аяцков в Саратовской области), с явным потенциалом продолжения политической карьеры.

Положение, которое занимает назначенный лидер, может и стабилизировать, и снижать его влияние. Не все из "назначенцев" смогли стать действительно региональными политическими лидерами, о чем свидетельствуют итоги губернаторских выборов 1995-1996 годов. Набрав всего 30-45% голосов, В. Арбузов (Костромская область). И. Шабунин (Волгоградская область) попали в группу непопулярных руководителей. которым не помогли ни мощные административные рычаги, ни финансовые ресурсы. ни контроль над местными средствами массовой информации и властной вертикалью. Им не удалось консолидировать местную элиту, что оттеснило их в аутсайдеры (Арбузов набрал 30,7% голосов во втором туре, Шабунин - 44,1% голосов). Между результатами парламентских выборов 1993 года и губернаторскими выборами 1996 года обнаруживается заметная корреляция. Так, Арбузов, набравший 23,8% голосов на выборах 1993 года в Совет Федерации, проиграл и губернаторские выборы. Ясно. что позиция некоторых назначенных глав областных администраций была чисто символической. И лишь со времени превращения назначенных глав администраций областей в избранных губернаторов областей статус региональных политических лидеров приобретает особую значимость.

Наиболее сильными среди соискателей губернаторских постов оказались действующие губернаторы (в шести областях из восьми победу одержали именно они). Это означает, что эффективность выдвижения претендентов "партии власти" составила 75%. И хотя некоторые из них не ассоциировались с реформаторами, тем не менее. используя имидж "прагматика-хозяйственника", они отнимали голоса у кандидатов НПСР (Народно-патриотический союз России). Совершенно ясно, что наиболее проходной фигурой был крепкий независимый хозяйственник.

Вместе с тем нельзя игнорировать комплекс противоречий в региональных политических элитах, а именно личностные противоречия, институциональные (между ветвями власти, между губернатором и мэром областного центра) и другие, «скрывшиеся и ходе губернаторских выборов, и сосредоточиваться исключительно на идеологических противоречиях (между "партией власти" и сторонниками "коммунистического реванша"). Наиболее распространенный в Поволжье классический сценарий борьбы между "партией власти" и народно-патриотической оппозицией отразил реальные противоречия, накопившиеся в результате личностного конфликта в тех регионах, где оппозиционеры изначально пользовались популярностью среди избирателей. Так. действующий глава администрации Костромской области ставленник Центра Арбузов утратил кредит доверия избирателей, и начальник административно-правового управления администрации города Костромы кандидат НПСР Шершунов смог стать и некоторой степени фигурой общественного согласия в регионе, чему способствовали его личностные качества и известность (представитель субъекта Федерации на Конституционном совещании в 1993 году, кандидат в Совет Федерации в том же году, председатель регионального движения в поддержку Конституции и демократии в 1996 году), и, таким образом, сумел выступить в роли лидера антигубернаторского "про-тестного"голосования.

Борьба "власти" и "оппозиции" отразила также и институциональные противоречия и тех регионах, где у законодателей был сильный лидер, на которого ориентировались недовольные исполнительной властью, и были группы интересов, способные мобилизовать избирателей. Так, главе администрации Волгоградской области Шабунину противостояли мэр областного центра Ю. Чехов и глава законодательной власти областного центра И. Максюта; в итоге столкновения между исполнительной властью - двумя кандидатами-"реформаторами", поощряемыми Москвой, и законодательной - одним кандидатом левой оппозиции победил председатель Волгоградской городской Думы коммунист Максюта. Характерной особенностью губернаторских выборов в Поволжье стали неудачи кандидатов от левой оппозиции (как беспартийных, так и партийных), поскольку "народные патриоты" одержали победу только в двух регионах Поволжья. Представляется, что оппозиции победа доставалась все-таки тяжелее, учитывая неравенство в объемах электоральных ресурсов.

Таким образом, выступление "партии власти" в Поволжье оказалось более результативным но сравнению с НПСР. Характерно, что если действующие губернаторы выиграли выборы по итогам первого тура, то выдвиженцы НПСР смогли победить, продемонстрирован сноп довольно высокие возможности консолидации антигубернаторский оппозиции, только но втором туре.

Цена победы, характеризующая степень влияния лидеров, была разной. С самым низким процентом голосов удалось победить Ю. Горячеву (Ульяновская область), едва преодолевшему 40%-ный барьер, хотя на выборах 1993 года в Совет Федерации он получил 90,1% голосов. Заметно существенное снижение его популярности. Победу Горячева можно считать весьма относительной из-за незначительной разницы голосов с его основным конкурентом (6,8%), вследствие чего его главный соперник сохраняет значительное влияние в местной политике и высокие электоральные шансы. В четырех регионах победители смогли заручиться поддержкой 50-60% избирателей (А. Лисицын, Б. Немцов, Н. Максюта, А. Гужвин) если не в первом туре, то хотя бы во втором. Из поволжских региональных политических лидеров только саратовский губернатор Аяцков набрал свыше 80% и стал рекордсменом этих выборов по проценту полученных голосов. Причем назначенный в апреле 1996 года, он быстро сумел переломить оппозиционные настроения в свою пользу, добившись поддержки федерального правительства, а также различных политических сил и экономических группировок в области. Даже ряд районных организаций КПРФ принял его сторону. Итак. губернаторский корпус Поволжья по итогам выборов можно разделить на наиболее влиятельных лидеров, получивших свыше 60% голосов (трое), причем Титов и Аяцков влиятельны в общероссийском масштабе (в 1996-1997 годах значатся в лидирующей сотне наиболее влиятельных российских политиков), и малопопулярных лидеров, которых поддержало не более 45% избирателей (один); промежуточное положение по количеству голосов занимают четыре лидера.

Ясно, что статус региональных политических лидеров в результате их избрания губернаторами областей приобрел качественно новую легитимность. Поскольку персональная составляющая легитимности региональной политической власти состоит в принятии населением того или иного лидера, то бесспорно, что позиции избранных глав исполнительной власти более прочны по сравнению с назначенными. Губернаторы стали более независимыми от Центра, однако существуют ограничения их статуса: право законодательных органов критиковать лидера, фиксированный срок пребывания в должности.

Одно из ограничений статуса региональных политических лидеров - возможность отстранения от должности. Президенты республик могут быть смещены законодательным органом республики в случае нарушения ими Конституции и законов республики. а также данной ими присяги [3,4]. Главе областной администрации, с одной стороны, может быть выражено недоверие со стороны законодательного органа области, что является основанием для Президента РФ отстранить главу областной администрации от исполнения обязанностей (см. [5, с. 4]); с другой стороны, областной руководитель может быть смещен президентом за нарушение российской Конституции и российских законов, актов, принимаемых Президентом и Правительством России, что в свою очередь становится основанием для законодательного органа принять решение о досрочном прекращении полномочий главы областной администрации [5].

Кроме того, существует процедура отчета президентов республик, губернаторов областей перед законодательным органом, который может воздействовать на сроки пребывания лидера в должности. Президенты республик должны представлять ежегодные доклады Государственному Совету своей республики о положении республики [3, 4), а главы областных администраций - отчеты областному Совету об исполнении полномочий [5]. Вместе с тем реально эффект подотчетности может быть обратным. Так, президенты республик, губернаторы областей воздействуют на законодательный орган, устанавливая контроль над ним посредством "партии власти", что может привести к усилению влияния региональных политических лидеров. Поэтому, в целом. возможность смещения президентов республик, глав областных администраций законодательным органом действует скорее как предохранительный клапан, а не как механизм, реально обеспечивающий темп ротации. Впрочем, поскольку и право смещения президентов республик, глав областных администраций главой государства является практически формальным, к нему прибегают только в исключительных случаях. Таким образом, лидеры сохраняют свою должность до тех пор, пока пользуются поддержкой законодательного органа и "партии власти". Однако этой поддержки можно лишиться в результате поражения на выборах.

Другой путь ограничения статуса региональных политических лидеров, как альтернатива праву парламентского смещения, связан с ограничением их пребывания в высокой должности фиксированным сроком, не превышающим для президентов республик и губернаторов областей пяти лет [3-5]. Можно считать, что этот срок оптимален для большинства руководителей, ибо больший срок представляется идеальным для руководителей среднего уровня, а меньший - может служить стимулом к более активным действиям. Возможно, фиксированный срок пребывания в должности в отличие от неограниченного способствует меньшему давлению на лидеров, поскольку оппоненты знают, когда нынешний лидер уйдет, уступив место преемнику, а также поскольку лидер более сосредоточен на реализации своих идей, проявляя повышенную заботу о своей популярности.

Кроме того, существует норма фиксированного срока. Так, для президентов республик - не более двух сроков подряд [3, 4]. В этом смысле имеются в виду следующие обстоятельства, заставляющие лидеров предпочесть ближнюю перспективу. С одной стороны, лидеры не очень охотно вовлекаются в проекты, в планирование долгосрочных перспектив, которые сулят отдачу через много лет, особенно если таковые требуют немедленных жертв, с другой — граждане, особенно политически активные, демонстрируют все меньшую готовность следовать указаниям лидеров по мере приближения окончания срока их нахождения у власти. Так, политический рейтинг Н. Федорова в 1997 году, т.е. к концу срока пребывания в должности, заметно снизился по сравнению с 1994-1996 годами; однако с начала 1998 года его влияние стало снова расти, что связано в значительной мере с его повторным избранием. Что касается губернаторов областей, то в законе число возможных сроков их пребывания не ограничено [5].

Конечно, статус является наиболее значимым фактором по сравнению с другими институциональными ресурсами, находящимися в распоряжении лидеров. Связь с окружением, администрацией, населением также оказывает воздействие на положение лидеров, но если статус оказывает на положение лидера прямое воздействие, то другие институциональные механизмы - косвенное.

Власть региональных политических лидеров над своим окружением и влияние регионального политического лидерства

Данный институциональный механизм связан с возможностью лидеров формировать и контролировать свое непосредственное окружение. По-видимому, изменения в его составе и полномочиях отражаются на влиянии лидера. Окружение само по себе накладывает отпечаток на влияние лидера и может, вероятно, играть некоторую роль в росте или снижении влияния лидера. При этом возникает вопрос: в какой степени непосредственное окружение может оказывать воздействие на способность лидера реализовывать свои цели?

Право лидера достаточно жестко формировать свое окружение не означает полной свободы его действий. Непосредственное окружение, безусловно, накладывает на лидера как политические ограничения, заставляющие выбирать тех или иных лиц из состава "внутреннего круга", т.е. но признаку личного знакомства и совместной работы в прошлом, так и технические ограничения, заставляющие сохранять некоторые фигуры дольше, чем желал бы лидер. Эти ограничения невозможно обойти без серьезного риска и больших усилий, что обусловливается "отсутствием сколько-нибудь значимого "политического рынка" как конкурентной среды для <.. .> сферы профессионального отбора политиков" [6, с. 4], состязающихся между собой в борьбе за воздействие на регионального политического лидера.

Право лидера достаточно жестко определять стиль работы своего окружения означает возможность мобилизовать его на реализацию своих целей. И хотя выбранные им помощники более лояльны по отношению к нему и с большим энтузиазмом реализуют его цели, тем не менее из этого не следует, что они более эффективны в их достижении. С одной стороны, советники могут реально содействовать усилению влияния лидера, если они обладают соответствующими способностями и умениями; с другой - если в процессе подбора назначаются лица, не пользующиеся авторитетом среди администрации и населения региона, то эффект работы непосредственного окружения лидера может быть подорван и лидер немногого достигнет. Такой подбор советников и специальных помощников может стать в дальнейшем серьезной помехой влиянию лидера. Поэтому лидеру приходится решать, на что делать ставку: на лояльность или на более высокую эффективность.

Безусловно, фокусируя внимание на институциональных механизмах, с помощью которых лидеры осуществляют свое влияние, нельзя забывать о роли окружения, в частности администрации, которую лидер должен использовать и на которую должен полагаться.

Характер администрации и влияние региональных политических лидеров

Данный институциональный инструмент регулирует власть лидера по отношению к его администраторам. Помощь, которую администрация может оказать лидеру, зависит в значительной мере от следующих факторов: степени компетентности административного персонала, уровня организации управления внутри администрации, характера ее связей с лидером и окружением, а также с населением.

Самые эффективные преобразования происходят в тех регионах, где региональные политические лидеры предъявляют высокие требования к административному персоналу. Компетентность, напрямую зависящая от уровня системы образования в регионах, от степени квалифицированности и подготовленности специалистов, требует значительных затрат на инфраструктуру и административный персонал задолго до начала реализации решений. Компетентность администраторов может быть не только следствием. но и причиной того или иного социально-экономического положения региона. Таким образом, степень компетентности административного персонала накладывает определенный отпечаток на влияние региональных политических лидеров.

Разумно организованные вертикальные и горизонтальные связи внутри администрации способствуют эффективной реализации региональными политическими лидерами своих целей. Уровень организации управления административной машины, возможно, зависит от уровня социального и экономического развития региона. Очевидно. проблемы в разных регионах отличаются, и больший спрос в структурных изменениях административных структур ощущается в тех регионах, для которых характерны разветвленная система социального обеспечения, комплексное экономическое регулирование, что требует искусной и широкой сети администрации. Потребность в использовании администрации для реализации перемен в настоящее время становится все насущнее, хотя перемены происходят медленно. И, конечно, усилия региональных политических лидеров по изменению административных структур полностью зависят от систематического изучения возможностей укрепления связи лидеров и окружения с административным персоналом.

Тесная связь между административным персоналом, с одной стороны, и лидером и окружением - с другой, полезна региональным политическим лидерам для достижения своих целей. Характер этой связи напрямую зависит от того, насколько запросы лидеров соизмеримы с возможностями административного персонала. Если требования лидера к администрации в попытках улучшить социально-экономический уровень региона высоки, то это может негативно сказаться на моральном состоянии и работоспособности администраторов и, таким образом, может образоваться противоречие между относительно низкой эффективностью администрации и теми требованиями, которые предъявляет к ней лидер. И поэтому неправомерно говорить о нежелании администрации реализовывать решения лидеров. Давление лидеров на административный персонал возможно лишь до определенного уровня и в ограниченном объеме. Администраторы должны быть такими, чтобы на них можно было положиться. Но осуществление лидером мер по усилению лояльности со стороны административного персонала (поскольку администрация в любом случае не однородна) приносит определенную пользу в том случае, если это не наносит ущерба инициативности. Сложность связи между администраций, с одной стороны, и лидером - с другой, объясняется, кроме того, различием между карьерой администраторов и карьерой лидера. Когда лидер приходит "извне", возникают трения. Так, Указ Президента РСФСР от 24 октября 1991 года о назначении главой администрации Ульяновской области В. Малафеева, директора арендного предприятия "Контактор", но мнению присутствовавших на экстренном заседании президиума облсовета 25 октября 1991 года, "но своей неожиданности был подобен разрыву шального снаряда" [7], во-первых, потому что рекомендованный внеочередной сессией облсовета 31 августа 1991 года па пост главы администрации Ульяновской области Горячев набрал все-таки 93,2% голосов [8, с. 2], и во-вторых, потому что за три дня до подписания указа главный государственный инспектор, начальник Контрольного управления Администрации Президента в телефонном разговоре заверил Горячева, в то время председателя облсовета, что "никаких назначений на пост главы администрации по Ульяновской области в ближайшее время не будет" [7, с. I]. Поэтому данный указ, вызвавший волну недовольства, стихийный протест и в итоге многолюдный митинг ульяновцев 27 октября 1991 года [9. с. I], президент отменил 2 ноября 1991 года [10, с. 1] как дестабилизирующий обстановку в области [7, с. I]. И вновь был рекомендован внеочередной сессией облсовета 16 декабря 1991 года президенту для утверждения главой администрации области Горячев, но уже на альтернативной основе, набравший 92.5% голосов, а Малафеев получил 4,9% [11]. Налицо значимость связи регионального политического лидера не только с административными структурами, но и с населением области. которое пришло на митинг поддержать и защитить своего бесспорного лидера. Несомненно, влияние лидеров зависит от характера их связи с административным персоналом. Но степень их влияния часто переоценивается, что наносит ущерб самим лидерам, например Горячеву, о чем свидетельствует цена его победы на губернаторских выборах 1996 года.

Тесная связь между администрацией, с одной стороны, и населением региона - с другой, способствует более четкой реализации решений региональных политических лидеров. Конечно, администраторы не могут сразу почувствовать себя среди населения региона как "рыба в воде", особенно когда сильны предубеждения против администрации. Учитывая, что «в жизни изменения к лучшему происходят постепенно, методом "проб и ошибок", а не на основе "великих принципов", многие из которых... расплывчаты и непрактичны» [2, с. 106], усилия администрации по укреплению связи с населением региона дадут результат только в перспективе.

Структуры политической системы и влияние регионального политического лидерства

Не менее важна способность лидеров мобилизовать население региона через структуры политической системы, которая включает как институционально оформленные структуры, например администрации (исполнительные органы всех уровней), представительство Президента РФ в области, представительные органы (законодательные собрания, думы), политические партии, так и неформализованные или слабоформализованные образования, например клйентелы (группы лиц вокруг регионального политического лидера, состоящие как из части руководителей администрации, так и из целого ряда лиц вне структуры администрации - директоров, банкиров, предпринимателей, редакторов СМИ), политико-финансовые группировки (представляющие либо широкие, расплывчатые клйентелы, либо коалицию клиентел, либо союз клиентел и финансово-экономических структур).

Помощь, получаемая лидерами от этих структур, зависит от того, насколько они конкурентны между собой. Характеризовать воздействие структур политической системы на роль регионального политического лидера можно в следующих аспектах: в какой степени структуры независимы от областных администраций? В какой мере лидеры этих структур оппозиционны главам областных администраций? Несмотря на переплетение этих двух аспектов, они имеют разные основания и требуют раздельного исследования.

--> ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ <--