Контрольная работа: Административно-территориальное деление России, его изменение с течением времени. Проблемы и перспективы изменения деления страны
Разукрупнение губерний было проведено в ходе Екатерининской реформы 1775 – 85 годов. 7 ноября 1775 года Екатериной II был подписан закон «Учреждения для управления губерний», по которому размеры губерний уменьшались, их количество увеличивалось вдвое, ликвидировались провинции (в ряде губерний вместо них были выделены области), изменилась нарезка уездов. Средняя численность населения губернии была установлена в 300 – 400 тысяч человек, уезда – 20 – 30 тысяч. Большинство губерний стало называться наместничествами. После завершения реформы в 1785 году в стране насчитывалось 40 наместничеств и губерний и 2 области на правах губернии, поделённых на 483 уезда. Размер и границы большинства наместничеств были близки к современным и практически не менялись до 1920-х годов. В 1793 – 96 годах на присоединённых землях образовалось 8 новых наместничеств и их общее число достигло 50 наместничеств и губерний и 1 области.
Павловской контрреформой 12 декабря 1796 года были упразднены 13 губерний, введено новое деление на уезды, число уездов сокращено. Наместничества были вновь переименованы в губернии. К концу царствования Павла I число губерний уменьшилось с 51 до 42.
Реформы Александра I восстановили прежнее деление страны. В январе 1822 года по реформе М. М. Сперанского территория Сибири была разделена на 2 генерал-губернаторства – Западно-Сибирское с центром в Омске и Восточно-Сибирское с центром в Иркутске. В 1825 году в России было 49 губерний: 32 русские, 4 сибирские и 13 особых – 3 прибалтийские, 8 в Белоруссии и на западе Украины, 2 малороссийских, а также 6 областей (Бессарабская, Кавказская, Войска Донского, Грузия с Закавказьем (Белостокская и Имеретинская), Омская и Якутская).
В 1847 году в России насчитывалось 55 губерний и 3 области. В 1856 году из приморских частей Восточно-Сибирского генерал-губернаторства была образована Приморская область. В 1860 году Черноморское войско было переименовано в Кубанское, а его земли – в Кубанскую область. В 1861 году уезды губерний были разделены на волости. В 1865 – 66 годах в 29 губерниях был введён институт местного самоуправления (земства). Ещё в 5 губерниях его ввели в 1867 – 70 годах.
Таким образом, в XIX веке административно-территориальное деление России было сравнительно устойчивым. Империю составляли губернии, генерал-губернаторства и области. Всего их число составляло 81 единицу. Большинство областей (обычно пограничных) входили в состав генерал-губернаторств: Иркутского, Приамурского, Степного, Туркестанского. Пять областей было в Кавказском наместничестве (существовало с 1844 года по 1881 год, восстановлено в 1905 году). На правах губерний существовали области Войска Донского, Уральская и Тургайская. Второе звено составляли уезды, округа (обычно, но не обязательно в областях), южные отделы, два края Енисейской губернии, особые полуавтономные единицы (Внутренняя Букеевская орда («Калмыцкая степь») в Астраханской губернии или «территории кочующих народов» в Ставропольской). Нижним звеном служили волости, станицы, гмины, улусы. Столичные и крупные портовые города управлялись отдельно от губерний.
В ходе гражданской войны в 1918 – 20 годах на окраинах и в срединных районах с нерусским населением (на Урале и Волге) возникли автономии, независимые республики. Измельчение старых губерний и образование автономных республик с преобладающим нерусским населением продолжилось в 1921 – 23 годах.
Первая советская реформа (административно-экономическая регионализация) прошла в 1923 – 29 годах. Она была направлена на создание больших, экономически самодостаточных и даже самоуправляемых (Совнархозами) русских областей и этнически неоднородных краёв, соответствующих госплановским экономическим районам. В России осталось 40 административно-территориальных единиц (6 областей, 7 краёв, соответствовавших районам Госплана и национально-территориальные единицы (АССР, автономные области, национальные округа), входящие в их состав (кроме 10 АССР)) против 82 в 1923 году. Вместо 766 уездов появились 176 округов, вместо волостей – районы. Низшим звеном стали сельсоветы.
Противоречие между идеями регионализации хозяйства и его индустриализацией через отраслевые ведомства, плохая управляемость огромных краёв и областей быстро привели их к разукрупнению. Вновь образованные в 1932 – 38 годах области напоминали губернии – размерами, функциями (политическими, административно- и хозяйственно-надзорными), порой очертаниями.
Разукрупнение продолжилось в 1943 – 54 годах. Были ликвидирован ряд автономий депортированных народов, в 1952 – 53 годах созданы области внутри Башкирской и Татарской АССР, в январе 1954 года – 5 областей в центральной России. После смерти Сталина области в АССР упразднили, в 1957 году ликвидировали Великолукскую и три из пяти вновь образованных областей, восстановили все автономии (кроме АССР немцев Поволжья).
В 1957 году были созданы совнархозы, укрупнённые в 1962 году до 24 (50 в СССР) и ликвидированные в 1965 году. Они детализировали госплановские районы и состояли из одной или нескольких административно-территориальных единиц, не меняя и не отменяя их. В совнархозах были созданы межрегиональные книжные издательства (Верхне-Волжское, Приокское). Данное деление использовалось в плановых документах, науке, статистике, для прогнозов погоды в СМИ. По Конституции 1977 года национальные округа переименовали в автономные.
В 1990 – 91 годах ряду областей вернули старые названия, почти все АССР стали ССР, многие автономные округа – АССР или даже ССР. Вскоре округа вернулись в состав краёв и областей (кроме Чукотского АО, покинувшего Магаданскую область). В 1990 – 94 годах из названий исчезли слова «советский», «социалистический», «автономный» (сохранившийся у округов), появились национальные названия – Татария стала Татарстаном, Марийская ССР – Республикой Марий Эл, Горно-Алтайская – Республикой Алтай, Якутия – Республикой Саха (Якутия), Чувашия – Чувашией – Чаваш Республикой. В июне 1992 года разделились Чеченская и Ингушская республики, хотя граница между ними ещё не закреплена. Татарстан и Чечня объявили себя суверенными государствами.
Создание и территориальная организация федеральных округов.
В 90-е годы произошёл процесс беспредельной суверенизации регионов, была сформирована политическая и экономическая база феодализации общественных отношений. Во многих регионах страны сложился режим личной власти их руководителей. Полномочные представители Президента на местах превратились в чисто номинальные фигуры. Территориальные органы федеральной власти оказались в зависимости от региональных лидеров. Из 172 прямых поручений главы государства в 1999—2000 годах было выполнено в установленные сроки лишь 59. В сложившейся системе территориальной организации управления был превышен «порог управляемости». Чрезмерное количество управляемых элементов не позволяло эффективно контролировать исполнение решений.
Одновременно шёл процесс горизонтальной интеграции регионов. Ими были сформированы восемь межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия. В 97 – 98 годах с восьмью губернаторами – руководителями ассоциаций проводились специальные правительственные совещания. При Е. Примакове они были введены в Президиум Правительства.
Упорядочиванием межрегионального взаимодействия и повышением эффективности деятельности территориальных органов федеральной власти и контроля за ней и объясняется создание семи федеральных округов. Они были введены Указом Президента России от 13 мая 2000 года № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Центром Северо-Западного округа стал Санкт-Петербург, Центрального – Москва, Приволжского – Нижний Новгород, Северо-Кавказского (впоследствии Южного) – Ростов-на-Дону, Уральского – Екатеринбург, Сибирского - Новосибирск, Дальневосточного – Хабаровск.
Российские федеральные округа представляют собой образования, не имеющие аналогов в мире. За рубежом, как правило, федеральный округ один и представляет собой столицу с прилегающими окрестностями, являясь составной частью государства с особым статусом. Остаётся спорным вопрос о статусе федеральных округов как административно-территориальных единиц. С одной стороны, в них отсутствует собственное законодательство и органы власти, с другой, их руководители входят в Совет безопасности при Президенте и регулярно встречаются с главой государства. Таким образом, вопрос о введении Указом Президента нового административно-территориального деления России (на федеральные округа) и, соответственно, его неконституционности достаточно сложен.
Впервые идею деления России на семь частей с указанными выше центрами высказал в 1999 году В. Жириновский в своей книге «Новое устройство России». Однако данный проект имеет отличия по 15 регионам, затронувшие все 7 единиц. Федеральные округа не совпали и с 8 военными.
Территориальная организация федеральных округов, таким образом, не является бесспорной. Если в Центральный федеральный округ входят 18 субъектов РФ, в Сибирский (самый большой по территории) – 16, то в Дальневосточный (впрочем, тоже не маленький) – 10, а в Уральский – всего 6. Естественна отмечаемая низкая эффективность централизованного контроля в Сибирском округе (территория Центрального более компактная). Поэтому является оправданным (и отражающим экономическую специфику) создание Центрально-Черноземного округа с центром в Воронеже и Восточно-Сибирского с центром в Красноярске.
Самой неудачной территориальной нарезкой отличается Приволжский округ. Нижняя Волга (Волгоградская и Астраханская области) была включена в состав Северо-Кавказского округа, переименованного как раз по этой причине. В округ вошли исконно уральские регионы – Башкирия, Пермская и Оренбургская области, Удмуртия, Коми-Пермяцкий АО (ныне составляющий с Пермской областью Пермский край). В результате половину Уральского округа составила Сибирь – Тюменская область с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким АО. Центром Приволжского округа опять-таки стала не волжская Самара, а окраинный Нижний Новгород.
Объединение регионов: проекты и их реализация.
По данным ИА «Росбалт» в 2003 году 70% руководителей законодательной и исполнительной властей 34 субъектов РФ признавали существовавшую структуру административно-территориального деления неэффективной, довольны ей были лишь 26%. По мнению Председателя Совета Федерации С. Миронова, высказанному им в 2002 году, при образовании РФ «состав Федерации получился слишком дробным», некоторые малонаселённые регионы не вполне оправдано «обладают полновесными полномочиями субъекта Федерации». Оптимальным соотношением числа объектов управления смежных уровней обычно называют соотношение 1 к 7, когда на 1 руководителя приходится 7 подчинённых. В связи с этим политолог В. Дубичев отмечает: «Модель президентской республики, которой придерживается Владимир Путин, эффективна только в том случае, если центр руководит 10 – 15 субъектами, а не 89, как сейчас».
Оптимальное количество субъектов РФ, по данным того же опроса, затруднились определить 61% региональных лидеров, существовавшее разделение считали оптимальным 24%, мнения С. Миронова (40 субъектов) придерживались 5%. Также назывались цифры 7, 15 и 20 субъектов РФ.
Процесс объединения регионов может предусматривать несколько сценариев. Первый, уже реализуемый, во многом благодаря Федеральному закону №95 от 4 июля 2003 года «Об общих принципах организации исполнительных (представительных) органов госвласти субъектов РФ» («закону Д. Козака») о передачи части полномочий автономных округов краям и областям, в состав которых они входят, предусматривает объединение сложносоставных субъектов Федерации. В развитие этого сценария предполагается объединить с краями и областями бывшие (республики Адыгея, Карачаево-Черкесия, Алтай, Хакасия) и нынешнюю (Еврейскую) автономные области. Также предполагается объединение Чукотского АО с Магаданской областью. Другой сценарий – объединение с областями городов федерального значения. Наконец, предлагается объединение «русских» субъектов РФ при сохранении национальных республик, Москвы и Санкт-Петербурга.
Основным препятствием объединению сложносоставных субъектов является потеря титульными народами округов своих национальных автономий. Против предполагавшегося объединения Иркутской области и соседнего Усть-Ордынского автономного округа резко выступили как рядовые жители, так и национальная интеллигенция. По мнению жителя посёлка Усть-Ордынский Климентия Хабитуева, намерения превратить округ в один муниципальный район «попирают всё: вековые традиции административного устройства, национальное достоинство народа». Вице-президент Всебурятской ассоциации развития культуры Гавриил Богданов заявил: «Мы помним, какой ценой, какими усилиями досталась нам автономия, чтобы так просто ее потерять. В 1891 году выдающийся общественный деятель Сибири Николай Ядринцев в одной из своих работ с тревогой задавал вопрос: быть или не быть дальше сибирским коренным народам? Или они вымрут, или они растворятся? Но даже царское, а затем и советское правительства позволяли бурятам иметь автономию. Механическое упразднение нынешней автономии чревато колоссальными последствиями».
В советское время изменение административного статуса определяло экономическое развитие территории. Например, переход от села к посёлку городского типа (райцентру) предусматривал строительство котельной и переход от печного к централизованному отоплению, появление маршрутов городского транспорта, зачастую – переход от централизованного завоза хлеба к возведению хлебозавода. Инновационный процесс развития государства имеет определённую политико-географическую логику. Распространение инноваций, в соответствии со схемой их каскадной диффузии идёт из небольшого числа центров первого порядка в центры второго порядка, откуда переходит на наиболее близкие периферии, а далее на отдалённые участки территории.
К тому же, для экономически слабого региона статус субъекта – это гарантия федеральных дотаций, возможность прямого лоббирования своих интересов на федеральном уровне. Для города административный статус – некая гарантия на получение экономических ресурсов. В противном случае территория останется один на один со своими проблемами.
В пользу объединения автономных округов говорит общая инфраструктура округов с соседними субъектами РФ, общность жителей. Глава Республики Коми Владимир Торлопов по поводу объединения республики с Ненецким АО отметил: «У нас общая транспортная схема – река Печора и строящаяся на территории округа автомагистраль». У Республики Коми и Ненецкого округа общие оленьи стада. «В округе проживает много коми, также как на севере Республики Коми ненцев». Жители другого, Ямало-Ненецкого, АО, в большинстве своём выступающие против объединения с Тюменской областью, где уровень жизни на порядок ниже, тем не менее предпочитают, отработав 20 – 25 лет на севере, переезжать на тот самый юг Тюменской области, где гораздо благоприятнее климатические условия.
В 2004 году Государственным научно-исследовательским учреждением «Совет по изучению производственных сил» была представлена поддержанная некоторыми сенаторами Концепция реформирования государственно-территориального устройства России (см. Приложение). Как отметила учёный секретарь этого учреждения Татьяна Зайцева, укрупнение регионов - общемировая тенденция, позволяющая более эффективно управлять и развивать экономику стран. Инициатор укрупнения регионов европейской части России ярославский губернатор Анатолий Лисицын заявлял по поводу проведения административно-территориальной реформы в 2002 году: «В Польше на подготовку такой реформы ушло 7 лет - с 1990 по 1997 годы. Сегодня вместо 48 воеводств там всего 16. И за последние три года - успехи в экономике». В другом интервью он говорил: «Когда 2/3 регионов сегодня ущербны и полностью зависят от федерального центра, а другая 1/3 часть обязана формировать государственный бюджет - эта ситуация ненормальная. Регион должен быть в большей степени самодостаточным. Объединение слабого с сильным - это, я думаю, политика ближайших лет, и коснуться она должна в первую очередь регионов Центральной России».
В то же время у предлагаемой концепции много противников. Директор Центра системных исследований и прогнозирования ИППК РГУ и ИСПИ РАН Виктор Черноус отмечает «игнорирование этнических традиций, встроенных в социальную структуру регионов юга, полудемократическое игнорирование национальных форм». По его мнению, реализация концепции «приведет к тому, что национальные республики, включая Дагестан, превратятся в отдельные образования, что может привести к достаточно серьезным проблемам … в связи с проявляющейся активностью НАТО и Евросоюза…, активно продвигающими идею общекавказской идентичности».
Весьма спорна также идея сделать ставку на более сильные регионы. Их сила объясняется отсутствием депрессивных районов, которые реформаторы как раз и собираются к ним присоединять. К тому же, по концепции, например, дотационная Кировская область, мечтающая присоединиться к более сильным соседям, сама должна будет становиться «локомотивом» для ещё более депрессивных Чувашии и Марий Эл. Нельзя признать экономически более развитыми и сырьевые регионы, выигравшие за счёт природных ресурсов и регистрации головных офисов крупных компаний. Ставка на сильные регионы приведёт и к дальнейшей поляризации развития страны, когда Россия поделится на большие города (с неподготовленной к наплыву приезжих инфраструктурой) и дикую, никем не заселенную и не освоенную степь.
По поводу инициативы ярославского губернатора губернатор Ивановской области Владимир Тихонов заявил: «Кое-кто в России считает, что есть регионы-доноры и регионы без перспективы. А по существу все объясняется межбюджетными отношениями. В текстильных регионах заработная плата ниже, ясно, что регион, в котором подоходный налог составляет основу бюджета, - это регион, которому надо помогать. Если это будет налог на добавленную стоимость, то еще неизвестно, кто будет потреблять эти деньги. … Я никогда не слышал, что население Ивановской области хочет перейти в другую область». Его суждение дополняет мнение губернатора Костромской области Виктора Шершунова: «Сегодня говорить об изменении административно-территориального деления исконно русских регионов России - это бред».