Реферат: Европейский опыт и российская специфика "федерализма"
Актуален ли он для России? Ведь "уроки бельгийского федерализма" наглядно демонстрируют, что политические компромиссы имеют свои пределы, за которыми начинается конфедерализм со всеми, порой очень драматическими, последствиями.
Видимо, небезынтересно узнать, что же думают о русской модели бельгийцы и прежде всего те из них, кто принимал участие в создании собственной федеративной модели? По этому поводу неоднократно высказывалась профессор К. Малфлит, считающая, что в Российской Федерации угадываются черты асимметричного и договорного федерализма, тогда как в Бельгии круг исключительных полномочий установлен законом намного точнее. По ее мнению, практика заключения договоров о разграничении компетенции между органами исполнительной власти центра и субъекта федерации вносит элементы нестабильности и превышения компетенции, поскольку в рамках этих договоров регулируется ряд проблем, относящихся к сфере полномочий законодательной власти.
Тем не менее, К. Малфлит утверждает, что Россия преодолевала наиболее опасный центробежный этап в становлении собственной федеративной модели. Кульминационными событиями этого периода она считает провозглашение суверенитета Татарстаном и проект Конституции Уральской республики.
В заключение хотелось бы обратить внимание на одну из важнейших тенденций, отражающую некую схожесть в развитии федеративных моделей Бельгии и России. В частности, на фоне продолжающейся в обоих государствах передачи полномочий федерального центра субъектами федерации и в Бельгии, и в России происходит формирование надгосударственного начала. В Бельгии это связано с интеграционными процессами в ЕС, участниками которого все активнее используют его правовую базу в национальных законодательствах.
Не исключено, что и Россия может столкнуться с необходимостью приведения собственного законодательства в соответствие с принципами, заложенными в надгосударственных структурах. Речь идет не только об СНГ, но и о двусторонних договорах России, например, Российско-Белорусском Союзе. Естественно, что наметившаяся тенденция к формированию наднациональных органов будет оказывать определенное влияние и на развитие федеративных структур России, и на статус ее регионов.
Усиление федералистских настроений в Европе порой превращается в, своего рода, реанимацию интернационализма, находящего для себя новые пути. Попытка превратить "Европу отечеств" в "Европу регионов" породила своеобразную смесь сепаратизма (под лозунгами федерализма) и интернационализма (лозунг объединенной Европы). Поэтому европейский вариант федерализма тоже не безобиден. Как и в России, его сегодняшнее неосторожное применение богато разнообразием негативных перспектив. И это уже тенденция.
Перенесение модели Европы на Россию не просто неэффективно, но и вредно. Дело в том, что в России и в Европе идут разнонаправ-ленные процессы. Если для Европы модель общеевропейской солидарности (порождающей нечто вроде европейской нации), еще только зарождается, то Россия, как это ни парадоксально, прошла этот этап. Она как раз борется против уничтожения объединяющей ее идеи, против разъединения русской нации великороссов, белорусов и малоросса, а также против отделения от России коренных этносов, столетиями живущих бок о бок с русскими. Если в Европе федерализм - модель новой интеграции, то в России федерализм - модель дезинтеграции, модель уничтожения государственности. Воистину, "что немцу здорово, то русскому смерть". Но это лишь на поверхности.
В действительности ощущается резкая противоречивость этих процессов. Европейский федерализм, несмотря на внутреннюю его противоречивость, все же достаточно решительно противостоит сепаратизму. Например, попытки признать население Корсики отдельным народом, включенным в состав французского народа, были признаны противоречащими национальным интересам. В российском же варианте все наоборот - сепаратистские настроения пока процветают под сенью официозного федерализма во многих регионах. Поэтому российский федерализм является лишь мягкой (до поры до времени) формой сепаратизма. Такова парадигма сегодняшней управленческой ситуации.
Если европейский федерализм предполагает деление на нации и отечества как дань историческим реалиям, то российский федерализм утверждает это деление как историческую новацию, крайне опасную по своей природе. Об этом можно судить по ее последствиям. Задачи этнического бытия оказались вдруг задачами борьбы за обособленную государственность. Причем подобные стремления не только культивируются, но и институациируются. Европейская интеграция - признак складывающейся цивилизации, способной успешно конкурировать в XXI в. с другими мировыми цивилизациями. Россия - уже сложившаяся цивилизация. Пытаться цивилизовать Россию европейскими средствами, переиначенными этнократическим сознанием радетелей интересов малых народов значит лишить ее конкурентоспособности, а в конечном счете исключить из разряда цивилизационных государств. Ни один народ, населяющий территорию Российской Федерации, не может рассчитывать на благоприятные перспективы развития вне единой России как единого государства. Этот вывод опирается на русскую историческую традицию и еще живую экономическую основу, если хотите, территориальную ауру.
Приверженцы федерализма в России часто ссылаются на удачный опыт Германии. Напомним, что там федеративное устройство оправдано более трехсотлетним состоянием расчлененности германских государств. Их объединение было способом выживания. В России такой государственной чересполосицы не было никогда. Даже федерация княжеств Киевской Руси и последующая раздробленность - нечто совершенно иное.
Может быть, Киевская Русь в чем-то аналогична нынешней Германии с ее близкими территориальными и культурными идентичностями. Но после того, как Россия вобрала в себя Великую Степь и разнородные культуры своих южных соседей, сформировала двойную идентичность этническую и общенациональную, снова выпячивать старую удельную особость - социальное преступление перед будущим страны. Попытки введения в России европейского федерализма чреваты расчленением государства и кровопролитной войной, развалом экономики и обнищанием населения. Таким образом, не будут ошибкой утверждения, что федерализм европейский и федерализм российский отражают принципиально разнонаправленные тенденции и соответствующие доктрины, а потому и оценка их благотворности не может быть однозначной. Достаточно обратиться к генезису нашего государственного управления.
Россия вынуждена была сохранять унитарные формы управления большим геополитическим пространством, имея разный по глубине, но нераздельный суверенитет над различными территориями. Система государственного строительства европейского типа "федерация территорий с равным статусом" для России не годилась и не годится по историческим причинам. В самом деле, у России был ресурс, позволяющий сохранять более стабильный мир в отличие от Запада. Этого ресурса не было у народов, зажатых на европейском полуострове. Европу периодически охватывали войны, перемешивающие и уничтожающие народы. Близкие этносы формировали федерации для ожесточенной борьбы с противником. Ни о какой мирной ассимиляции не могло быть и речи. Целые народы просто стирались с лица Земли. Не случайно, по-видимому, крупнейшие войны, включая две мировые, возникли именно в Европе.
В конечном счете историческая реальность такова, что если немецкая идея соотносится с универсальной общенемецкой идентичностью и является объединительной для всех немцев, то русская идея - вселенская, идея надэтнического единства при ведущей роли русских в этом единстве1 . Значит, федерализм в Германии связан с контролем уровня "спекания" земель, имеющих собственную (хотя и близкую к общенемецкой) идентичность. Для России, на наш взгляд, годилась бы такая форма региональной политики, которая, наоборот, ограничивала бы степень обособления по-разному ориентированных этносов и степень обособления имеющих свои специфические интересы регионов. Попытки же представить дело так, будто в государстве, населенном многими нациями и народами, федерализм еще более необходим, чем в этнически однородном, крайне вредны и направлены против России. Сегодняшняя неуправляемая ситуация - тому убедительное подтверждение.
Имеется точка зрения, что российский вариант государственного устройства исторически ближе американскому (с оговоркой, что культурная основа государственного строительства принципиально различна). За 200 лет с момента принятия Конституции США их территория увеличилась в четыре раза (и никто не попрекает отцов-основателей США в "имперских амбициях"). Наблюдалось нечто похожее на освоение Россией Сибири, Средней Азии и Дальнего Востока. Вместе с Конституцией США действуют конституции штатов. Нечто похожее есть и у нас с той лишь разницей, что США удается избежать "войны законов". При этом правовое изобилие не могло бы существовать в США, если бы оно не сопровождалось жестким прагматизмом и практиционизмом.
В любом штате Америки преступник - это преступник, разница только в мере наказания: будет ли ему вынесен смертный приговор или он будет осужден на пожизненное заключение. Гражданин США повсюду имеет право быть вооруженным, однако в одном штате разрешается иметь при себе оружие всегда, в другом - хранить его исключительно в целях защиты жилища.
То же и с коррупционерами, предателями Родины, врагами нации, не говоря уж о любых формах сепаратизма. Общеамериканская идентичность не противоречит идентичности территориальной. У нас же эти идентичности конфликтуют. Федерализм же этот конфликт возводит в правило и даже закрепляет в государственных актах. Федерализм в России рискует стать политикой удельного суверенитета, конкурирующего с суверенитетом центрального правительства. Здесь-то и находится ахиллесова пята разбалансированности государственного управления.
Тезис о "многонациональности" России, как и большевистская установка на интернационализм, вместо гражданского равенства утвердил в России равенство прав народов. В этих условиях сепаратисты могли использовать исходящую от них угрозу государственному единству в качестве аргумента для выбивания всяческих льгот и привилегий. Федерализм становится инструментом выбивания этих льгот. Свидетельство тому - договора о разграничении полномочий от Татарстана до Москвы.
В целом, хотя и в первом приближении, в числе проблем системного федерализма можно выделить как бы три видения. Если представить себе некий этнографический рельеф, имеющий место в любой стране, то можно выделить три конкурирующих отношения к этому рельефу. Первые полагают, что этот рельеф мешает общественной жизни и должен быть по мере возможности всюду разглажен. Вторые полагают необходимым усугублять естественные неровности рельефа бастионами, через которые ни проехать без выплаты обременительных пошлин, ни проложить коммуникации без целой истории с переговорами со строителями этих "китайских стен". Третьи, чья позиция наиболее конструктивна, разумно относятся к естественным образом сложившемуся рельефу и учитывают его при прокладке коммуникаций - где-то используют этот рельеф, где-то подправляют его, но не становятся его рабами.
Итак, российский федерализм принципиально отличен от европейского . На Западе - это путь компромиссов, в России - путь противостояния на почве разрешения множества противоречий. Осознание пагубности этого пути приводит к поиску рычагов, способных ввести этот процесс в русло цивилизованного развития.
Первой такой попыткой можно считать проведение в Москве Всероссийской конференции на тему "Проблемы и перспективы развития российского федерализма" (19-20 января 1998 г.), на которой обнаружились две группы политиков и теоретиков, занимающие противоположные позиции в понимании федерализма. Первая группа, возглавляемая Е. Строевым, выступала за укрепление федерации путем восстановления действия конституционных норм и общегосударственного законодательства на всей территории России. Вторая группа во главе с Р. Абдулатиповым и В.Михайловым, опираясь на поддержку "титульных" политико-этницистов, ратовала за дальнейшее ослабление федеральных институтов власти, за фактическую конфедерализацию, за такое построение государства, при котором федеральная Конституция могла бы корректироваться на основе конституций субъектов федерации, а "титульные" республики имели бы привилегии.
Конфедерация показала, что в российском обществе продолжается двухполюсная консолидация сил: государственническому мировоззрению противостоит антигосударственный этницизм. Этницисты вооружены достаточно разработанными теориями, ориентированными на опыт Запада. Государственники, напротив, только еще начинают осваивать зарубежный и отечественный опыт государственного строительства. Тем не менее, потребность в интеллектуальном оформлении основ государственного единства рано или поздно заставит наиболее здравых государственных деятелей расстаться с федералистскими иллюзиями и искать твердой почвы под ногами в русском консерватизме, русской традиции государственности и зарубежном опыте обеспечения национальной безопасности.
Россия издавна отличалась глубоким территориальным разделением труда. Именно это во многом и уберегло ее от распада в критические годы. Ни один российский регион, или даже группа соседствующих регионов, не могли существовать изолированно от других.
К сожалению, этот процесс зашел слишком далеко, породив большие различия между районами не только по специализации, но и по уровню экономического развития, по уровню жизни людей. Нельзя считать нормальным, когда одни регионы в несколько раз отличаются от других по таким важнейшим показателям социального развития, как душевные доходы, спад производства, безработица, детская смертность или душевная обеспеченность расходами госбюджета и т.д.
Межрегиональные различия в уровне жизни существуют в любой стране. Они неизбежны, однако, если они выходят за пределы, то это неминуемо вызывает напряженность в обществе.
В этом отношении ситуация в России намного тревожнее, чем в других развитых странах мира. Приходится признать, что за годы реформ эти различия сильно углубились, достигнув критического уровня.
Для того чтобы выровнять неровную дорогу, надо, прежде чем наложить асфальт, заделать рытвины и ухабы. Так и в региональной проблематике: для того чтобы выравнивать экономику регионов, нужно дифференцировать региональную политику, прежде всего, в сфере взаимоотношений федеральных и региональных властей.
Исходя из реальной ситуации ослабления системного управления регионами и учитывая имеющийся небогатый опыт современных теоретических исследований, можно выделить несколько направлений управленческой и правотворческой работы, рассчитанной на то, чтобы сохранить и укрепить, как говорится в преамбуле к Конституции Российской Федерации, "исторически сложившееся государственное единство" России.
Во-первых, повысить эффективность деятельности всех федеральных властей, придать ей необходимую целеустремленность и согласованность, поднять доверие регионов и всего населения страны к федеральному Центру.
Во-вторых, как можно быстрее завершить процесс строительства основ федерации, принять предусмотренные Конституцией федеральные законы, призванные регулировать федеративные отношения, в том числе и, в первую очередь, в области налогов и бюджета.